Bestuursrechtelijke lasten bij overtreding milieuwetgeving zijn boedelschuld in faillissement

Al geruime tijd is er discussie over de vraag wat de status is van bestuursrechtelijke lasten (een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom), die aan een curator als “overtreder” worden opgelegd, wegens de niet-naleving van milieuwetgeving. Is dit een boedelschuld, een gewone concurrente faillissementsschuld of misschien wel een niet-verifieerbare schuld, die door de curator helemaal niet bij de uitdeling in het faillissement geaccepteerd hoeft te worden? Op 4 juni 2021 heeft de Hoge Raad hierover de knoop doorgehakt: Deze lasten zijn aan te merken als een boedelschuld in het faillissement, waardoor er sneller kans bestaat op betaling daarvan uit het verzamelde faillissementsactief.

Bestuursrechtelijke lasten

In de zaak die aanleiding heeft gegeven tot deze uitspraak, werd aan de curator van een failliete, en inmiddels beëindigde, wasstraat een last onder bestuursdwang opgelegd om hem te bewegen bodemonderzoek te laten verrichten en een last onder bestuursdwang strekkende tot herstel van de bodemkwaliteit.

Overtredingen van milieuwetgeving, denk bijvoorbeeld aan verontreinigde grond, kunnen voor een (rechts)persoon leiden tot de oplegging van een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter, de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (ABRvS), kunnen dergelijke lasten ook na de uitspraak van een faillissement van een (rechts)persoon worden opgelegd. Zij worden dan opgelegd aan de curator in zijn hoedanigheid van beheerder van de boedel. De curator blijft dus verantwoordelijk voor de uit milieuwetgeving voortvloeiende verplichtingen ten aanzien van een tot zijn boedel behorende inrichting.

Het oordeel van de bestuursrechter over deze verplichting van de curator, werkt niet rechtstreeks door in het burgerlijke recht, terwijl het wel de burgerlijke rechter is die heeft te oordelen over de status van zo’n verplichting bij de afwikkeling van een faillissement. Vaak worden bestuursorganen bij een failliete boedel geconfronteerd met een curator die niet meewerkt - of niet mee kan werken, simpelweg omdat de boedel leeg is - aan naleving van de milieuwetgeving. Om die reden is er aan de hoogste burgerlijke rechter, de Hoge Raad, de vraag gesteld op welke wijze de bestuursrechtelijke lasten nu precies in een faillissement moeten worden behandeld en gekwalificeerd.

De Hoge Raad

Op 4 juni 2021 heeft de Hoge Raad deze vraag beantwoord en geoordeeld dat de bestuursrechtelijke lasten boedelschulden zijn. De Hoge Raad neemt de vaste rechtspraak van de ABRvS tot uitgangspunt, waaruit volgt dat de curator na de uitspraak van het faillissement verantwoordelijk is voor uit milieuwetgeving voortvloeiende verplichtingen ten aanzien van een tot zijn boedel behorende inrichting. Dit brengt volgens de Hoge Raad mee dat op de curator een eigen, zelfstandige verplichting rust tot naleving van de milieuwetgeving.

De Hoge Raad vervolgt met de redenering dat als de curator die verplichting niet naleeft, aan hem bestuursrechtelijke lasten (zoals een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom) kunnen worden opgelegd en dat de daaruit voorvloeiende schulden boedelschulden zijn. Deze schulden zijn immers een gevolg van een handelen of nalaten van de curator in strijd met een door hem in zijn hoedanigheid na te leven verplichting. De Hoge Raad sluit daarmee met deze kwalificatie van bestuursrechtelijke lasten als boedelschuld aan bij de derde categorie boedelschulden, zoals die zijn geformuleerd in het arrest Koot Beheer/Tideman uit 2013. Vanuit de faillissementspraktijk werd dan ook wel verwacht dat de Hoge Raad inderdaad de bestuursrechtelijke lasten als boedelschuld zou aanmerken.

Belang voor de rechtspraktijk

De uitspraak van de Hoge Raad is voor de rechtspraktijk wel waardevol, omdat er nu duidelijkheid is. Vooral voor bestuursorganen, maar ook voor derden-belanghebbenden die om handhaving verzoeken, is het goed om te weten dat er na een faillissement tegen de curator nog steeds effectief kan worden opgetreden tegen overtreding van milieurechtelijke verplichtingen. En bovendien, dat geldschulden die uit die handhaving voortvloeien en aan de curator zijn opgelegd, als boedelschuld een hoge preferentie hebben bij de uitkering uit de faillissementsboedel. Dit geldt dus ongeacht of de overtreding dateert van vóór of ná faillissement. Het gaat om het moment van ontstaan van de geldschulden.

Dit betekent overigens niet dat deze schulden ook zonder meer altijd betaald zullen - of kunnen – gaan worden door een curator. Er bestaan namelijk categorieën boedelschulden met hogere preferenties, die in veel faillissementssituaties al niet eens volledig kunnen worden betaald uit het verzamelde faillissementsactief. Aan een curator kan weliswaar met een bestuurlijke last een prikkel worden gegeven om een overtreding te beëindigen, maar als de financiële mogelijkheden daarvoor ontoereikend zijn, is handhaving feitelijk alsnog weinig effectief.

Het feit dat de Hoge Raad tot de conclusie komt dat bestuursrechtelijke lasten voor de curator boedelschulden zijn, biedt in ieder geval met zekerheid wel een grotere kans op betaling in faillissement dan voorheen het geval was. De kosten van milieuhandhaving komen daarmee, als de boedel voldoende middelen heeft, niet voor rekening van de samenleving of het bevoegd gezag, maar ten laste van de failliete (rechts)persoon. Het gevolg is wel dat voor de gewone schuldeisers van een (rechts)persoon de kans op een uitkering uit de failliete boedel nog kleiner wordt, wanneer eerst bestuursrechtelijke lasten aan de beurt zijn, die nog wel eens van grote omvang kunnen zijn.

Contact

Voor meer informatie kunt u terecht bij Angela Mekes en Cato Blankenstein of bij een van onze andere onze Insolventie- en/of Overheidsspecialisten.