In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn voorwaarden gesteld aan de toegang tot de rechter om te voorkomen dat belanghebbenden pas later in de procedurele fase met hun bezwaren komen. Zo geldt bijvoorbeeld als hoofdregel in de uitgebreide voorbereidingsprocedure dat alleen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter indien de belanghebbende gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om zijn zienswijze in te dienen. Kan een belanghebbende redelijkerwijs worden verweten dat hij geen zienswijze heeft ingediend? Dan wordt de belanghebbende uitgesloten van de mogelijkheid om beroep bij de rechter in te stellen. De vraag is of deze beperking aan het recht op beroep nog langer houdbaar is. Recentelijk is hierover een conclusie verschenen van Advocaat-Generaal Bobek.
De hoofdregel is neergelegd in artikel 6:13 van de Awb. Daarin is bepaald datgeen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of administratief beroep heeft ingesteld. Deze regel over de uitsluiting van beroep bij de rechter geldt dus zowel in de reguliere procedure als ook bij administratief beroep of wanneer de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is.
Enige tijd geleden is echter de vraag opgekomen hoe deze voorwaarde van artikel 6:13 Awb zich verhoudt tot het Verdrag van Aarhus. De doelstelling van dit verdrag is immers de toegang tot informatie, de inspraak van het publiek bij besluitvorming en de toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden te waarborgen en met de voorwaarde van artikel 6:13 Awb wordt nu juist de toegang tot de rechter beperkt.
De houdbaarheid van artikel 6:13 Awb in het licht van het Verdrag van Aarhus werd ook aan de orde gesteld in de uitspraak van 21 december 2018 van de rechtbank Limburg. De aanleiding voor die zaak was een besluit van het college van burgmeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren waarbij een omgevingsvergunning werd verleend voor het bouwen van een nieuwe varkensstal. Op de voorbereiding van de omgevingsvergunning is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Ingevolge deze procedure kan tegen een ontwerpbesluit op de vergunningaanvraag door eenieder een zienswijze worden ingediend (ex art. 3.12 Wabo en 3:15 Awb). Onder andere een dierenarts en de Stichting Varkens in nood komen in beroep bij de rechtbank Limburg op tegen de verleende omgevingsvergunning zonder dat zij eerst een zienswijze hebben ingediend tegen het ontwerpbesluit. Het college van B&W en vergunninghouder betogen dat de beroepen niet-ontvankelijk zijn op grond van art. 6:13 Awb omdat niet eerst een zienswijze is ingediend. De rechtbank vraagt zich af of deze uitkomst van het geschil zich wel verdraagt met het Verdrag van Aarhus. Het Verdrag van Aarhus bepaalt dat belanghebbenden vroegtijdig betrokken worden bij besluitvorming ten aanzien van activiteiten die opgenomen staan in bijlage I bij het Verdrag (artikel 6). Verder bepaalt het Verdrag bepaalt belanghebbenden de mogelijkheid moeten hebben om deze besluiten aan te kunnen vechten bij een onafhankelijk orgaan (artikel 9). In de bijlage bij het Verdrag wordt een installatie voor een intensieve varkenshouderij voor meer dan 750 zeugen genoemd zoals in deze zaak aan de orde is
De rechtbank Limburg kwalificeert de zienswijzeprocedure ingevolge de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als een inspraakprocedure als bedoeld in art. 6 van het Verdrag. De bezwaarschriftprocedure ziet de rechtbank als een herzieningsprocedure op grond van art. 9 lid 2 Verdrag.
De dierenarts had niet eerder een zienwijze ingediend. Als ze wel een zienswijze had ingediend, was de vraag naar Nederlands recht of zij wel beroep bij de rechtbank kon instellen omdat zij niet geraakt werd in een rechtstreeks en persoonlijk belang. De Stichting Varkens in Nood had evenmin een zienswijze ingediend maar als zij dat wel had gedaan was zij wel belanghebbende geweest aangezien zij wel werd geraakt in een belang dat de stichting behartigt. De rechtbank legt aan het Hof van Justitie EU (Hof) de prejudiciële vragen voor of het Verdrag van Aarhus zich ertegen verzet dat niet-belanghebbenden geen toegang tot de rechter hebben (1) en of deelneming aan de zienswijzeprocedure verplicht is als voorwaarde voor toegang tot de rechter (2).
In zijn conclusie van 2 juli 2020 gaat A-G Bobek in op de gestelde vragen. A-G Bobek komt tot de conclusie dat het gemeenschapsrecht zich er niet tegen verzet dat uitsluitend belanghebbenden toegang tot de rechter hebben. Art. 9 lid 2 van het Verdrag verleent geen recht op toegang tot de rechter aan het publiek maar uitsluitend aan het betrokken publiek, dat wil zeggen het publiek dat daadwerkelijk wordt of kan worden geraakt of dat een belang heeft. In navolging van de rechtbank Limburg ziet A-G Bobek de zienswijzeprocedure als een inspraakprocedure als bedoeld in het Verdrag en hij is van mening dat het Verdrag van Aarhus niet verlangt dat een ieder inspraak heeft maar dat dit slechts toekomt aan belanghebbenden. Het Nederlands recht gaat derhalve op dit punt veel verder dan het EU-recht eist. De voorwaarde in het Nederlands recht zoals neergelegd in art. 6:13 Awb dat toegang tot de rechter alleen voorbehouden is aan belanghebbenden die vooraf hebben deelgenomen aan een inspraakprocedure acht A-G Bobek in strijd met de geest van art. 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus. Inspraak moet onderscheiden worden van de bezwaarschriftprocedure. De bezwaarschriftprocedure wordt gezien als een herzieningsprocedure en art. 9 lid 2, 3e alinea van het Verdrag sluit niet de eis uit dat eerst de herzieningsprocedure voor een bestuursrechtelijke instantie wordt gevolgd alvorens beroep bij de rechter kan worden ingesteld.
A-G Bobek komt tot de conclusie dat art. 6:13 Awb in strijd is met het gemeenschapsrecht als het gaat om toegang tot de rechter bij milieuaangelegenheden.
De conclusie van A-G Bobek is een advies aan het Hof. Het is nog maar de vraag of het Hof de conclusie overneemt. De rechtbank Limburg en A-G Bobek zien de zienswijzeprocedure als een inspraakprocedure als bedoeld in het Verdrag maar het valt niet uit te sluiten dat het Hof die procedure wel ziet als een procedure als bedoeld in art. 9 lid 2, 3e alinea. In dat geval mag wel degelijk de eis gesteld worden dat eerst een zienswijze moet worden ingediend alvorens beroep kan worden ingesteld tegen het besluit
Voorlopig verandert er niets en is het verstandig altijd een zienswijze in te dienen als de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. Ook als het Hof van Justitie straks de conclusie van A-G Bobek volgt en van oordeel is dat art. 6:13 Awb in strijd is met het Unierecht betekent dat nog niet het einde van de UOV. Ook dan blijft het verstandig om een zienswijze in te dienen tegen een ontwerpbesluit dat niet bevalt teneinde het tij te keren. Dat is altijd nog verstandiger dan geen zienswijze indienen en procederen tegen het onwelvallige besluit.
Voor vragen kunt u contact opnemen met Hans Turenhout of een van onze andere specialisten van Team Overheden. Zij staan u graag te woord.
Advocaat & Partner