Hoe wordt een beroep op het vertrouwensbeginsel beoordeeld? In de uitspraak van 29 mei 2019 geeft de Afdeling aan welke drie stappen moeten worden doorlopen. De conclusie is dat de overheid sneller dan voorheen is gebonden aan uitlatingen en gedragingen. In dit artikel geven wij een overzicht van de te nemen stappen.
De eerste stap betreft de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Centraal speelt daarbij de vraag of de uitlating en/of gedraging kwalificeert als een toezegging. Volgens de Afdeling moet daarbij meer de nadruk worden gelegd op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde. Degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel dient aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet wordt uitgeoefend. Bovendien is het van belang dat de betrokkene te goeder trouw is. Met andere woorden, de betrokkene kan alleen een beroep op het vertrouwensbeginsel doen indien hij de in het kader van een toezegging relevante feiten en omstandigheden correct heeft weergegeven.
De tweede stap betreft de vraag of een toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. In dit kader is sprake van een verschuiving van het bestuurlijke naar het burgerperspectief. In sommige gevallen is uitdrukkelijk aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan is gedaan. In de gevallen waarin dat niet uitdrukkelijk is aangegeven, zal de Afdeling minder de nadruk leggen op de precieze bevoegdheidsverdeling. Dat betekent dat ook in die gevallen een toezegging kan worden toegerekend aan het bevoegde orgaan indien de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Zo kan ook een medewerker van de afdeling vergunningverlening of de afdeling handhaving een toezegging doen over een onderwerp dat zijn werkgebied betreft, die aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.
De derde stap ziet op het afwegen van de betrokken belangen. Het vertrouwensbeginsel brengt immers niet met zich dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd.
Hoewel de betrokken belangen nu eerder worden afgewogen, hoeft dat niet te betekenen dat vaker dan nu toezeggingen moeten worden nagekomen als een gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Voor het honoreren van het vertrouwensbeginsel is vereist dat bij de afweging van de betrokken belangen geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Hierbij wordt het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar gewogen. Die belangen kunnen volgens de Afdeling zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en de in het omgevingsrecht veel voorkomende specifieke belangen van derden. In dit kader overweegt de Afdeling dat het algemeen belang dat is gediend bij handhaving in zijn algemeenheid weliswaar zwaar weegt, maar indien een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan, niet doorslaggevend hoeft te zijn als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. Verder kan voor het bestuursorgaan ook een verplichting ontstaan om schade te vergoeden die er zonder het vertrouwen niet zou zijn geweest, indien zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen.
In de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 speelde de vraag of de toezegging van een bouwinspecteur en andere ambtenaren aan een vrouw uit Amsterdam het gerechtvaardigd vertrouwen heeft opgewekt dat het gemeentebestuur van Amsterdam niet handhavend zou optreden tegen haar illegale dakterras. De Afdeling oordeelt in deze zaak dat het beroep van de vrouw op het vertrouwensbeginsel slaagt. Het college had in redelijkheid van handhaving moeten afzien. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het dakterras en de opbouw al 25 jaar aanwezig zijn en dat, hoewel het college hiervan op de hoogte was, eerder geen reden bestond om daartegen handhaven op te treden. Voorts is ook niet gebleken van klachten van derden en zijn ook op de naastgelegen panden dakterrassen aanwezig. Bovendien is voor het grootste deel van het dakterras inmiddels een omgevingsvergunning verleend. Van zwaarder wegende belangen dan het belang van de vrouw bij behoud van het dakterras die aan honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan, is naar oordeel van de Afdeling niet gebleken.
Deze uitspraak van de Afdeling verduidelijkt hoe een beroep op het vertrouwensbeginsel moet worden beoordeeld. In het bijzonder valt op dat niet meer expliciet namens het bevoegde orgaan toezeggingen gedaan moeten worden. Deze uitspraak heeft als gevolg dat de overheid sneller is gebonden aan uitlatingen of gedragingen. Voor overheden is het van belang dat zij zich ervan bewust zijn dat ook een toezegging van een medewerker van de afdeling vergunningverlening of de afdeling handhaving een gerechtvaardigd vertrouwen kunnen opwekken bij een burger. Maak als medewerker van de overheid dan ook een duidelijk voorbehoud bij het doen van uitlatingen tegenover een burger en voorkom dat u het bevoegde orgaan bindt.
Twijfelt u of er jegens of door u toezeggingen zijn gedaan? Neem voor meer informatie contact op met Coline Norde ([email protected]) of Lizzy Augustinus ([email protected]).
Advocaat & Partner