Het Programma aanpak stikstof (PAS) moest een oplossing bieden voor het probleem van overbelasting door stikstofdepositie. Dit probleem had enerzijds betrekking op de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden en anderzijds op het mogelijk maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken in deze gebieden. Met de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (Afdeling) van 29 mei 2019 kwam een einde aan het PAS. Wat is er gebeurd en wat kunnen we in 2020 nog verwachten?
De uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019 hebben veel los gemaakt. Niet alleen is er veel geschreven over de stikstofproblematiek en de gevolgen van de uitspraak voor initiatiefnemers, boeren en bedrijven; ook heeft de uitspraak geleid tot veel onrust en protesten in het land. Sindsdien gaan ook de ontwikkelingen op het juridische vlak met betrekking tot stikstof razendsnel. Zo zijn nieuwe beleidsregels door de Provincies voor salderen vastgesteld en geldt sinds 1 januari 2020 de Spoedwet aanpak stikstof. In dit artikel wordt een kort overzicht gegeven van de hoofdlijnen van de juridische aspecten rondom de stikstofproblematiek. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de inwerkingtreding van het PAS en de gevolgen van en de ontwikkelingen na de uitspraak van 29 mei 2019. Het artikel sluit af met een blik op de toekomst.
De Habitatrichtlijn heeft het doel om de biologische diversiteit in de lidstaten te waarborgen door middel van bescherming van habitats en soorten die van Europees belang zijn. De Habitatrichtlijn vormt – samen met de Vogelrichtlijn - de hoeksteen van het Europese natuurbeschermingsbeleid.De Habitatrichtlijn is geïmplementeerd in de Wet Natuurbescherming. Uit de Wet natuurbescherming volgt dat voor projecten en andere handelingen die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergunningplicht geldt. Voorafgaand aan vergunningverlening wordt eerst een voortoets gedaan. Daarmee kan worden bepaald of een vergunningplicht geldt. Indien uit de voortoets blijkt dat er geen negatieve effecten zijn voor een Natura 2000-gebied, is geen vergunning vereist. In het geval uit de voortoets blijkt dat wel negatieve effectenkunnen optreden, moet de initiatiefnemer een zogenoemde passende beoordeling maken. Met een passende beoordeling wordt onderzocht of de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied door het uitvoeren van een activiteit in gevaar komen. Indien na de passende beoordeling niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat de natuurwaarden in het gebied niet worden aangetast, kan het plan of project slechts plaatsvinden indien er geen alternatieve oplossingen zijn, er sprake is van een dwingende reden van algemeen belang en compenserende maatregelen worden genomen. Dit wordt ook wel de ADC-toets genoemd.
Op 1 juli 2015 trad het PAS in werking.Aan het PAS ligt een algemene passende beoordeling ten grondslag waarin staat dat de bestaande depositie en depositie als gevolg van activiteiten niet zal leiden tot een aantasting van de Natura 2000-gebieden. Het PAS voorzag daarmee in een programmatische aanpak van de stikstofproblematiek in Natura 2000-gebieden. Het PAS is gericht op het behoud en het herstel van de Natura 2000-gebieden en tegelijkertijd gericht op het creëren van depositieruimte voor nieuwe activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Met de inwerkingtreding van het PAS werden drempel- en grenswaarden ingevoerd. In het geval sprake is van een activiteit met een stikstofdepositie die bepaalde drempel- of grenswaarde niet had overschreden, gold een uitzondering op de vergunningplicht. Hetzelfde gold voor projecten en andere handelingen die op een bepaalde afstand gerekend tot het Natura 2000-gebied werden gerealiseerd. In die gevallen was geen vergunning vereist. Voor projecten en andere handelingen die onder de genoemde grenswaarde vielen maar boven de drempelwaarde,gold een meldingsplicht.
Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling een uitspraak gedaan waarin is beoordeeld of de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag is gelegd, voldoet aan de eisen uit artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn.De beroepen die zijn ingesteld, waren aanleiding voor de Afdeling om aan het Hof van Justitie prejudiciële vragen te stellen over de verenigbaarheid van het PAS met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Het Hof van Justitie heeft deze vragen beantwoord bij arrest van 7 november 2018. In lijn met dit arrest volgtuit de uitspraak van de Afdeling– kort gezegd – dat toestemmingsverlening op basis van een programma niet in strijd is met artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn. Tegelijkertijd laat een programma zoals het PAS zich moeilijk verenigen met artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn. De eisen die uit die bepaling voortvloeien voor een passende beoordeling staan in de weg aan een programma zoals het PAS. Het PAS is namelijk gericht op zowel het treffen van maatregelen voor het behoud en herstel van natuurwaarden als op het direct mogelijk maken van nieuwe activiteiten. Dat betekent volgens de Afdeling dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag is gelegd niet voldoet aan de eisen die daarvoor gelden. In de passende beoordeling zijn immers positieve effecten van maatregelen betrokken die ten tijde van de uitvoering van de passende beoordeling van het programma niet vast stonden. Daarnaast was onvoldoende onderbouwd dat de betrokken maatregelen niet ook al noodzakelijk waren om te voldoen aan de verplichting om maatregelen te treffen voor het behoud en het herstel van de Natura 2000-gebieden.
De uitspraak van de Afdeling betekent in de eerste plaats dat een natuurvergunning niet onder verwijzing naar het PAS kon worden verleend. Dat heeft onder andere tot gevolg dat het PAS niet meer kan worden toegepast bij vergunningverlening.In de tweede plaats volgt uit de uitspraak dat vergunningen en een aantal andere besluiten die met toepassing van het PAS zijn verleend en die in rechte onaantastbaar zijn, het rechtsgevolg behouden dat zij hebben. Van deze vergunning kunnen vergunninghouders gebruik blijven maken ondanks dat deze onder verwijzing naar het PAS is verleend. In de derde plaats volgt hieruit dat activiteiten waarvoor eerder geen vergunning nodig was of alleen een meldingsplicht gold omdat de activiteiten onder de drempel- en/of grenswaarde vielen, nu alsnog vergunningplichtig zijn.
In de periode van 29 mei 2019 tot heden heeft een groot aantal ontwikkelingen plaatsgevonden. De uitspraak heeft ingrijpende gevolgen voor vele sectoren van de economie en heeft zowel bedrijven als burgers geraakt. De natuurvergunningverlening werd immers direct stilgelegd. De eerste concrete stap om de vergunningverlening weer opgang te krijgen betrof de release van de nieuwe AERIUS Calculator op 16 september 2019. Daarmee werd het weer mogelijk voor initiatiefnemers om te berekenen welke depositie een project veroorzaakt en op welke natuurgebieden die depositie neerslaat. Dit softwareprogramma moet worden gebruikt om vast te stellen of een project of andere handeling door het veroorzaken van stikstofdepositie op een voor stikstofgevoelig habitat in een Natura 2000-gebied een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben. In diezelfde maand – op 25 september 2019 - kwam ook het eerste advies van het adviescollege onder leiding van Johan Remkes: ‘Niet alles kan’. De Minister van LNV heeft het adviescollege de opdracht gegeven te adviseren over de wijze waarop en de voorwaarden waaronder op korte termijn toestemming kan worden verleend voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden. Het adviescollege werkt voor de lange termijn nog aan een advies omtrent het ontwikkelen van een nieuwe aanpak voor stikstof.
Vervolgens werden op 8 oktober 2019 door de Provincies de nieuwe beleidsregels intern en extern salderen vastgesteld. In het geval van intern salderen vermindert een bedrijf de stikstofemissie binnen het eigen project om een nieuwe vergunning mogelijk te maken. In het geval van extern salderen neemt een bedrijf de ruimte om stikstofemissie uit te stoten over van een ander bedrijf dat geheel of gedeeltelijk stopt. In de periode die volgde, ontstond echter discussie over de beleidsregels. Uiteindelijk hebben de provincies op 10 december 2019 de herziene beleidsregels voor intern en extern salderen vastgesteld. De herziene beleidsregels moeten initiatiefnemers die een project willen wijzigen of een nieuw project willen starten waarbij stikstof vrijkomt duidelijkheid bieden onder welke voorwaarden het mogelijk is om dat op basis van intern of extern salderen te doen.
Op 1 januari 2020 is de Spoedwet aanpak stikstof in werking getreden. De Spoedwet voorziet in een aantal aanvullende instrumenten gericht op het verminderen van de stikstofbelasting op Natura 2000-gebieden en natuurherstel en tegelijkertijd op het weer vlot trekken van de toestemming verlening op grond van de natuurwetgeving voor activiteiten. Daarbij is in de Spoedwet in het bijzonder aandacht voor activiteiten die een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden veroorzaken. De Spoedwet voorziet in de mogelijkheid om bij ministeriële regeling drempelwaarden per regio in te stellen en een stikstofregistratiesysteem in te voeren. Op 14 maart 2020 is de Regeling Spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur tot wijziging van de Regeling natuurbescherming in werking getreden.
Voorts zal bij het instellen van nieuwe instrumenten rekening gehouden moeten worden met het advies van Afdeling advisering van de Raad van State van 20 november 2019. In dat advies is ingegaan op de mogelijkheden om een drempelwaarde voor geringe stikstofdeposities in te stellen. In de kern komt het advies erop neer dat er veel meer maatregelen getroffen moeten worden dan alleen maatregelen die de cumulatieve stikstofdepositie van vrijgestelde maatregelen compenseren om een drempelwaarde verdedigbaar te laten zijn. Bovendien moeten deze maatregelen gebiedsgericht worden uitgewerkt omdat de stand van de Natura 2000-gebieden sterk uiteenloopt. Uit het advies blijkt voorts dat het pakket van maatregelen geloofwaardig en effectief zal moeten zijn en gericht op het daadwerkelijk realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor het desbetreffende gebied. Verder bevat de Spoedwet een grondslag om regels te stellen bij ministeriële regeling om de stikstofuitstoot door de veehouderij via het veevoer aanmerkelijk terug te dringen. De Crisis- en herstelwet wordt ook aangepast waarbij versnelde procedures gelden ten aanzien van besluiten die noodzakelijk zijn voor bescherming, verbetering en herstel van de natuur in Natura 2000-gebieden. Tot slot vervalt ook de vergunningplicht voor activiteiten met niet-significante effecten voor Natura 2000-gebieden. Dit betekent concreet een aanpassing van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming door het begrip “en andere handelingen” te laten vervallen.
De stikstofproblematiek zal ook in 2020 nog veel ontwikkelingen met zich brengen. Sinds 24 maart 2020 kan een natuurvergunning worden aangevraagd op basis van het stikstofregistratiesysteem. Het moet dan wel gaan om woningbouw of de met naam genoemde infrastructurele projecten. Verder wordt deze zomer (2020)ook het advies over de lange termijn van het adviescollege stikstofproblematiek verwacht. Kortom, op de korte termijn kunnen bepaalde activiteiten weer doorgang vinden. Voor de lange termijn zijn meer uitgekristalliseerde stikstofmaatregelen noodzakelijk
Voor vragen kunt u contact opnemen met Hans Turenhout, of een van onze andere specialisten van Team Overheid. Zij staan u graag te woord.
Auteur: Lizzy Augustinus
Advocaat & Partner