Wie bezwaar maakt tegen een herstelsanctie, zoals een last onder dwangsom, dwingt het bestuursorgaan om dat besluit te heroverwegen. Deze heroverweging moet doeltreffend en evenredig zijn, aldus staatsraad advocaat-generaal Wattel in zijn conclusie van 11 maart 2020. Maar wat betekent dit nu concreet? Moet het bestuursorgaan bijvoorbeeld alleen kijken naar de feiten en omstandigheden van het heden of ook van het verleden?
Handhavingsverzoek
Aanleiding voor de conclusie van Wattel is een door Greenpeace ingediend handhavingsverzoek bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Hierin werd de NVWA verzocht omhandhavend op te treden tegen een aantal Nederlandse houtbedrijven. Greenpeace meende dat deze bedrijven in strijd handelden met de EU-Houtverordening door illegaal gekapt hout te importeren uit onder meer de Amazone. Ook zouden de houtbedrijven niet voldoen aan de op hen rustende zorgvuldigheidseisen uit de EU-Houtverordening.
Afwijzing handhavingsverzoek
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) wees het verzoek af en handhaafde dit in de beslissing op bezwaar. Tegen dit besluit ging Greenpeace in beroep. Tweemaal vernietigde de rechtbank de beslissing op bezwaar en werd de minister opgedragen opnieuw te beslissen. De rechtbank oordeelde dat tegen een aantal bedrijven alsnog handhavend moest worden opgetreden. Dit oordeel kon echter op weinig begrip rekening van de minister. De minister besloot dan ook tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep in te stellen.
Toetsingskader van de heroverweging
In hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) staat vervolgens het toetsingskader van de heroverweging van herstelsancties ter discussie. Moet in de heroverweging alleen worden gekeken naar de feiten en omstandigheden ten tijde van het primaire besluit (ex tunc)? Of moeten relevante feiten en omstandigheden die zich na het primaire besluit hebben voorgedaan ook worden meegewogen (ex nunc)? Staatsraad advocaat-generaal Wattel is door de Afdeling in deze kwestie gevraagd om advies uit te brengen.
Te handhaven norm als uitgangspunt
Wattel betoogt dat de norm die door middel van een herstelsanctie moet worden gehandhaafd, zoals een verbod of een gebod, het uitgangspunt vormt bij de heroverweging. Het doel van een herstelsanctie is immers om zo’n norm in de praktijk af te dwingen. De heroverweging van een herstelsanctie moet daarom leiden tot een effectieve en evenredige sanctionering. Dit betekent dat het doel en de strekking van de betreffende norm bepalen welke feiten en omstandigheden in de heroverweging moeten worden betrokken.
Combinatie ex tunc en ex nunc
Door Wattel wordt het voorbeeld aangehaald waarbij een overtreding wordt beëindigd na het verbeuren van een aantal dwangsommen. Bij de heroverweging doet een toetsing ex tunc in dat geval geen recht aan de beëindiging van de overtreding. Daarentegen gaat een toetsing ex nunc eraan voorbij dat ten tijde van het primaire besluit sprake was van een overtreding waarvoor later ook dwangsommen zijn verbeurd. Wattel pleit dan ook voor een combinatie van toetsing ex tunc en nunc. In bovengenoemd voorbeeld houdt dit concreet in dat het primaire besluit gedeeltelijk moet worden herroepen, namelijk per datum na beëindiging van de overtreding.
Uitzonderingen
Voorgaande betekent niet dat aan alle ontwikkelingen die zich voordoen na het primaire besluitgevolgen moeten worden verbonden. Wattel geeft hierbij als voorbeeld dat aan de beëindiging van een overtreding niet het gevolg wordt verbonden dat verbeurde dwangsommen met terugwerkende kracht niet meer verbeurd zijn. Een dergelijke situatie zou namelijk onaanvaardbaar zijn in verband met het doel en strekking van de te handhaven norm en met fundamentele rechtsbeginselen, met name het rechtszekerheidsbeginsel.
Heroverweging handhavingsweigering
In de onderhavige zaak is geweigerd om handhavend op te treden. De heroverweging ziet er dan als volgt uit. Allereerst moet worden beoordeeld of de weigering destijds rechtmatig was. Is dat het geval? Dan kan de weigering in beginsel in stand blijven. Dit wordt anders als inmiddels wel een plicht dan wel bevoegdheid bestaat om handhavend op te treden. Denk hierbij aan de situatie dat inmiddels wel sprake is van een overtreding. In dat geval zal de weigering niet in stand kunnen blijven. Tot slot moet worden beoordeeld of op grond van algemene rechtsbeginselen of gelet op het tijdsverloop nog een bevoegdheid dan wel plicht is ontstaan om handhavend op te treden.
En nu?
De partijen in de procedure bij de Afdeling mogen nu reageren op de conclusie van Wattel. Vervolgens zal de Afdeling een uitspraak wijzen in hoger beroep. In de regel zal de Afdeling de conclusie van een staatsraad advocaat-generaal volgen. De conclusie is echter niet bindend. Het is dan ook afwachten hoe de Afdeling uiteindelijk gaat beslissen. Uiteraard houden wij u hiervan op de hoogte.
Contact
Heeft u vragen over de conclusie van Wattel? Of heeft u andere vragen over de heroverweging van herstelsancties? Neem dan contact op met Jos Pfeifer of Coline Norde, of een van onze andere specialisten. Zij staan u graag te woord.
