Op 27 oktober 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een belangwekkende uitspraak gedaan over het stellen van open normen in de planregels van een zogenoemd bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (bestemmingsplan “Retailpark Belvédère”). De Afdeling oordeelt kortgezegd dat wanneer een gemeenteraad zo’n bestemmingsplan vaststelt en daarbij gebruikt maakt van open normen in de planregels, deze open normen voldoende concreet en objectief begrensd moeten zijn. Of de open norm voldoende concreet en objectief is begrensd, hangt af van de omstandigheden van het geval, waarbij onder meer de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van betekenis kunnen zijn.
Dit blog gaat aan de hand van deze uitspraak in op de volgende onderwerpen:
Meer weten? Lees dan verder.
Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet, die vooralsnog gepland staat op 1 juli 2022, komen de bestemmingsplannen zoals we die nu kennen te vervallen. Iedere gemeente stelt vanaf dan voor het gehele gemeentelijke grondgebied één zogenoemd omgevingsplan vast. De Omgevingswet biedt voor het stellen van regels in een omgevingsplan ruimere mogelijkheden dan nu in bestemmingsplannen mogelijk is op grond van de Wet ruimtelijke ordening. Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet biedt de Crisis- en herstelwet de mogelijkheid om een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte vast te stellen. Dat is een bestemmingsplan waarin bij wijze van experiment nu al gebruik mag worden gemaakt van verschillende nieuwe bevoegdheden die de Omgevingswet straks zal bieden.
Open normen en beleidsregels
Eén van de nieuwe bevoegdheden in de Omgevingswet is dat in een omgevingsplan open normen kunnen worden gesteld, waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die norm aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. De beleidsregels kunnen worden vastgesteld door de raad of door het college van burgemeester en wethouders. De wetgever heeft met de mogelijkheid om open normen in de planregels van een omgevingsplan op te nemen beoogd om een meer flexibele planvorming te bevorderen. Vanuit het principe van uitnodigingsplanologie, mag een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte globalere regels bevatten en open normen die beoordelings- of afwegingsruimte bevatten. Pas bij de vergunningverlening wordt beoordeeld en afgewogen of het initiatief ruimtelijk aanvaardbaar is.
Bestemmingsplanregels worden nu soms als rigide ervaren, omdat het doorgaans gesloten normen betreffen waarbinnen geen afwegingsruimte of beoordelingsruimte bestaat. Past een bepaalde ontwikkeling niet in het bestemmingsplan, dan zal al snel een kostbare en tijdrovende procedure tot afwijking van het bestemmingsplan moeten worden gevolgd, ook als de afwijking relatief klein is.
Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling overweegt in haar uitspraak dat indien een gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan met een verbrede reikwijdte gebruik maakt van de bevoegdheid om regels te stellen met een open norm, waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels, de raad de desbetreffende open norm in de planregels voldoende concreet en objectief moet begrenzen. De rechtszekerheid van (toekomstige) eigenaren en gebruikers van gronden in het (betrokken deel van het) plangebied en de eigenaren en gebruikers van de omgeving ervan brengt dat volgens de Afdeling met zich mee. De Afdeling oordeelt dat de verbeelding en de planregels zelf voldoende inzicht moeten bieden in de bouw- en gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, wil de rechter in het licht van de in de bestemmingsplanprocedure aangevoerde beroepsgronden kunnen beoordelen of het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening en getuigt van een zorgvuldige en evenwichtige afweging van belangen en ook overigens niet in strijd is met het recht.
Daarbij vindt de Afdeling ook van betekenis dat er relevante verschillen bestaan tussen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en een besluit tot vaststelling van een beleidsregel. Deze verschillen zijn onder meer gelegen in de voorbereiding van deze besluiten en het al dan niet bestaan van de mogelijkheid om daartegen rechtstreeks rechtsmiddelen aan te wenden. Immers, op de voorbereiding van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing, terwijl tegen een beleidsregel alleen indirect kan worden opgekomen in het kader van, bijvoorbeeld, tegen een omgevingsvergunning aan te wenden rechtsmiddelen. Voorts is aan een beleidsregel inherent dat daarvan op grond van artikel 4:84 van de Awb kan worden afgeweken.
De beantwoording van de vraag of een in de planregels opgenomen open norm voldoende concreet en objectief begrensd is, hangt volgens de Afdeling af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan
1) de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de open norm, en in samenhang daarmee de beleidsregel, zien;
2) het anderszins in de planregels genormeerd zijn van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de figuur van de open norm, die in een beleidsregel wordt uitgelegd, ziet, en de relatie tussen die andere normering en de betrokken open norm;
3) de aanleiding voor het werken met een dergelijke figuur, en;
4) de aard en omvang van het plangebied of het betrokken deel daarvan, waarop die figuur ziet. Daarbij is ook van betekenis op welk facet van een goede ruimtelijke ordening de open norm betrekking heeft en wat de aard en omvang van de effecten ervan voor de omgeving zijn.
Hoe moet het niet?
De Afdeling toetst vervolgens of de planregels van bestemmingsplan met verbrede reikwijdte “Retailpark Belvédère” voldoet aan bovenstaand toetsingskader. In de planregels waren open normen als ‘passende maatvoeringsnormen’ en ‘voldoende stedenbouwkundige kwaliteit’ opgenomen. Deze normen bieden naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende duidelijkheid over de daarmee toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden. Deze open normen waren weliswaar uitgewerkt in een beleidsregel, maar de verbeelding en de planregels zélf boden onvoldoende inzicht in de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het plan. Daarmee bood het plan dus onvoldoende rechtszekerheid aan de (toekomstige) eigenaren en gebruikers van gronden in en buiten de betrokken delen van het plangebied. Uit de verbeelding en de regels bleek enkel wáár mocht worden gebouwd, maar daarin werden verder geen beperkingen gesteld aan de aard en omvang van de toegelaten bebouwing. Die beperkingen volgden wel uit de beleidsregel. Volgens de Afdeling hadden onderdelen van de normering in de beleidsregel zoals bijvoorbeeld de toegestane maatvoering, in de planregels zelf moeten worden opgenomen, eventueel in combinatie met aanduidingen opgenomen op de verbeelding en met in de planregels opgenomen flexibiliteitsbepalingen.
Maar, zo gaat de Afdeling verder, de planregels en eventueel tevens de verbeelding hadden ook andere nadere concrete en objectieve aanknopingspunten kunnen bevatten. Zo had in de planregels bijvoorbeeld kunnen worden aangegeven dat de ‘passendheid’ van maatvoering(snormen) betekent dat de voorziene bebouwing - als de raad dat met de term passend op het oog heeft - qua omvang, hoogte en situering dient aan te sluiten bij de bebouwing in de directe omgeving.
De planregels en de verbeelding bevatten volgens de Afdeling evenmin voldoende concrete en objectieve aanknopingspunten voor wat onder een ‘voldoende stedenbouwkundige kwaliteit’ moet worden verstaan. Deze open norm ziet op een breed facet van een goede ruimtelijke ordening met naar aard en omvang aanzienlijke effecten voor de omgeving. Anders gezegd, onder een ‘voldoende stedenbouwkundige kwaliteit’ kan zoveel worden verstaan, dat deze norm geen enkele duidelijkheid biedt over wat er wel en niet mag.
Hoe moet het wel?
De Afdeling wijst ter illustratie van een open norm die wel voldoende objectief en concreet in de planregels en verbeelding is begrensd, op de open norm van een ‘evenwichtige verdeling van de beschikbare winkelvloeroppervlakte’. In de planregels was ter invulling van die norm onder meer bepaald dat die evenwichtige verdeling betrekking heeft op een maximaal beschikbaar winkelvloeroppervlak van 28.500 m² aan detailhandel. In de planregels is verder een onderverdeling in (sub)branches opgenomen. Verder volgt uit de planregels dat die functie verdeeld moet worden over de clusters in het plangebied. De verdere uitwerking daarvan is opgenomen in de beleidsregels, waarin voor de exacte verdeling van het winkelvloeroppervlak verschillende mogelijkheden zijn opgenomen.
Conclusie
Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat de mogelijkheid tot het stellen van open normen in de planregels niet onbegrensd is. De Afdeling aanvaardt het gebruik van open normen en daarmee ook een flexibelere toepassing van bestemmingsplanregels. Een nadere uitwerking in beleidsregels is toegestaan, maar het bestemmingsplan zelf moet nog altijd voldoen aan de eisen die de rechtszekerheid daaraan stelt. Op basis van het bestemmingsplan zelf moeten (toekomstige) eigenaren en gebruikers in en rondom het plangebied voldoende inzicht kunnen krijgen in de toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden.
Omdat het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte een experimentele voorloper is van het omgevingsplan, zal deze rechtspraak ook onder de vigeur van de Omgevingswet relevant blijven.
Contact
Voor vragen kunt u contact opnemen met Cato Blankenstein of een van onze andere specialisten van het Team Overheid. Zij staan u graag te woord.
Advocaat