Op 27 januari 2021 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een uitspraak gedaan naar aanleiding van twee verzoeken die zijn ingediend bij de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op grond van de Wet openbaar bestuur (hierna: Wob). Bij deze Wob-verzoeken is verzocht om openbaarmaking van gegevens van agrarische en niet agrarische bedrijven waarvoor een melding in het kader van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) is gedaan. Meer specifiek is verzocht om openbaarmaking van de locatiegegevens van deze bedrijven die een PAS-melding hebben gedaan. De minister heeft geweigerd de locatiegegevens in de PAS-meldingen openbaar te maken. Benieuwd of de minister volgens de Afdeling de openbaarmaking van deze gegevens terecht heeft geweigerd? Lees dan verder.
De Wob-verzoeken hebben betrekking op ongeveer 3.500 bedrijven die een PAS-melding hebben gedaan. Vanuit praktische overwegingen heeft de rechtbank eerst een uitspraak gedaan ten aanzien van 10 bedrijven die een melding hebben gedaan. Een PAS-melding bevat informatie over locatiegegevens waaronder het adres van de persoon of rechtspersoon voor wie de melding is gedaan, kaarten met locaties en bijbehorende locatiegegevens van de emissie (per bron) en locatiegegevens in de vorm van een kaartje over de depositie bij natuurgebieden.
De minister heeft zich in deze procedure onder meer op het standpunt gesteld dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage (artikel 10, lid 7, van de Wob). Daarbij heeft de minister gewezen op dierenrechtenextremisme dat een beperkte, maar wel een actuele bedreiging vormt voor agrarische bedrijven en gewezen op de meest actuele versie van het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (hierna: NCTV) waarin wordt gewezen op dat extremisme. Ook acht de minister het van belang dat de kans wordt vergroot dat deze bedrijven met enige vorm van intimidatie en/of bedreiging worden geconfronteerd, als bekend wordt welke bedrijven PAS-meldingen hebben gedaan.
De Afdeling beoordeelt in deze uitspraak de hoger beroepen aan de hand van de volgende drie vragen:
Over het antwoord op de eerste vraag is de Afdeling kort. Net zoals de rechtbank heeft geoordeeld en de minister ook niet heeft bestreden, zijn deze locatiegegevens aan te merken als milieu-informatie in de zin van artikel 19.1a, eerste lid, van de Wm. Daarbij geldt volgens de Afdeling wel de volgende nuancering. Voor het locatiegegeven dat bestaat uit het adres van de natuurlijke of rechtspersoon voor wie de melding is gedaan, geldt dat dit alleen milieu-informatie is, indien het adres gelijk is aan de locatie van de activiteiten waarvoor de melding is gedaan.
De volgende vraag die beantwoord moet worden, is of deze locatiegegevens in de PAS-meldingen naast milieu-informatie ook emissiegegevens zijn. Het antwoord op deze vraag is van belang omdat een aantal weigeringsgronden niet van toepassing is op emissies in het milieu (artikel 10, lid 4, Wob).
Voor het antwoord op deze vraag verwijst de Afdeling naar twee arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) waarin het Hof heeft overwogen dat onder de begrippen ‘emissies in het milieu’ en ‘informatie over emissies in het milieu’ niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijk uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu. Ook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is, vallen onder de reikwijdte van deze begrippen.
In het bijzonder wijst de Afdeling op de uitleg van het Hof van het begrip ‘informatie over emissies in het milieu’. Volgens het Hof valt daaronder niet alleen informatie over de emissies als zodanig (zoals de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van deze emissies) maar ook gegevens over de invloeden die deze emissies op kortere of langere termijn op het milieu hebben.
Hieruit volgt volgens de Afdeling dat ook de plaats van de emissies informatie over emissies in het milieu is. De rechtbank heeft volgens de Afdeling dan ook terecht geoordeeld dat een emissies een bron heeft, dat die bron een locatie heeft en dat om die reden de locatiegegevens van een emissiebron ook emissiegegevens zijn.
De derde en laatste vraag die moet worden beantwoord heeft betrekking op de belangenafweging. Uit artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob volgt namelijk dat het verstrekken van milieu-informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. Bij deze belangafweging dient (in dit geval) de minister in aanmerking te nemen of deze informatie betrekking heeft op emissies in het milieu (artikel 10, achtste lid, Wob).
Een beroep op deze uitzonderingsgrond kan worden gedaan indien objectieve omstandigheden het met het oog op de beveiliging van de betrokken bedrijven en het voorkomen van sabotage noodzakelijk maken dat openbaarmaking van de verzochte milieu-informatie achterwege blijft. Daarbij dient de minister aannemelijk te maken dat openbaarmaking van de desbetreffende milieu-informatie daadwerkelijk schade zou toebrengen aan het met geheimhouding gediende belang (dat wil zeggen: de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage). Hiervoor dienen ook concrete aanknopingspunten te bestaan. Dit maakt dat de bewijsrechtelijke en motiveringsdrempel hoger ligt dan in ander zaken.
De Afdeling is van oordeel dat in dit geval de motiveringsdrempel niet is gehaald. Volgens de Afdeling biedt het feit dat de NCTV dierenrechtenextremisme in het Dreigingsbeeld heeft genoemd, niet een concreet aanknopingspunt dat schade optreedt aan de met geheimhouding gediende belangen. Ook het brede en intensieve maatschappelijke debat over de stikstofproblematiek dat naar aanleiding van de PAS-uitspraak plaatsvindt vormt volgens de Afdeling niet een concreet aanknopingspunt hiervoor. En het feit dat deze sector als gevolg van de PAS-uitspraak in een lastig parket zit, is volgens de Afdeling onvoldoende voor de conclusie dat het belang van geheimhouding van de gevraagde locatiegegevens heeft kunnen prevaleren boven de belangen die zijn gediend met openbaarmaking van de gegevens.
Kortom, de minister heeft ten onrechte geweigerd de locatiegegevens openbaar te maken. Hoewel deze uitspraak is beperkt tot 10 bedrijven, is de uitspraak van de Afdeling vermoedelijk ook relevant voor alle 3.500 adressen.
Voor vragen kunt u contact opnemen met Hans Turenhout of een van onze andere specialisten van het Team Overheid. Zij staan u graag te woord.
Auteur: Lizzy Augustinus
Advocaat & Partner