Wanneer beslistermijnen niet (kunnen) worden opgeschort, kan het zijn dat een besluit wordt genomen nadat de daarvoor geldende wettelijke beslistermijn is verstreken. Het is niet uitgesloten dat overheden aansprakelijk zullen worden gesteld door partijen die menen dat zij schade hebben geleden als gevolg van deze te late besluitvorming. Overheden doen er daarom goed aan om, ook in tijden van corona, bewust te zijn van hoe het zit met aansprakelijkheid bij overschrijding van wettelijke beslistermijnen.
Onze hele maatschappij wordt op dit moment beheerst door het coronavirus en het zoveel mogelijk beperken van de verdere verspreiding daarvan. Voor (de taakuitvoering door) overheden is dat niet anders. Een mogelijk gevolg van de huidige situatie is dat besluiten niet binnen de daarvoor geldende wettelijke termijnen worden genomen. Er bestaan mogelijkheden beslistermijnen op te schorten (vgl. artikel 4:15 Awb). Uit berichtgeving van de VNG blijkt dat het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties werkt aan een gedragslijn voor het opschorten van beslistermijnen naar aanleiding van de coronacrisis.
De publiekrechtelijke rechtspersoon, waartoe een bestuursorgaan behoort dat te laat een besluit heeft genomen, kan aansprakelijk zijn voor schade als gevolg van dat te laat beslissen (vgl. artikel 1:1 lid 4 Awb). Of termijnoverschrijding in een bepaald geval onrechtmatig is, wordt beoordeeld aan de hand van een maatstaf die in de jurisprudentie is bepaald (HR 22 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM7040(Gemeente Eindhoven/curatoren Van Roey)).
Die maatstaf luidt als volgt. Het enkele feit dat een wettelijke beslistermijn is overschreden, is niet genoeg om aansprakelijkheid op grond van artikel 6:162 BW aan te nemen. De gedachte hierachter is dat een wettelijke beslistermijn er in de eerste plaats toe strekt het bestuursorgaan voortvarend te laten beslissen en voor betrokkenen duidelijkheid te scheppen over de termijn waarbinnen zij de beslissing kunnen verwachten. De wettelijke beslistermijn beoogt niet zonder meer om ook een belanghebbende in zijn vermogensbelangen te beschermen (lees: tegen mogelijke schade als het gevolg van het niet-tijdig beslissen). Kortom, het relativiteitsvereiste staat in principe aan aansprakelijkheid wegens niet-tijdig beslissen in de weg (artikel 6:163 BW).
Om als overheid aansprakelijkheid te zijn wegens termijnoverschrijding zijn daarom bijkomende omstandigheden nodig. Het gaat om omstandigheden die maken dat het bestuursorgaan door te laat te beslissen in strijd handelt met "de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid".Het gaat daarbij onder meer om:
Ook het bestaan van de mogelijkheid om een beslistermijn te verlengen, kan meewegen bij de beoordeling van de (on)rechtmatigheid van de termijnoverschrijding. Indien geen formele verlenging van de beslistermijn heeft plaatsgevonden, moet worden bekeken in hoeverre de termijnoverschrijding wel (gedeeltelijk) ‘gedekt’ had kunnen worden door verdaging en in hoeverre met de betrokken belanghebbenden is gecommuniceerd over het moment waarop het besluit kon worden verwacht (HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579 (Gemeente Amsterdam/Have Onroerend Goed)).
Overigens kan deze omstandigheid ook een rol spelen bij de beoordeling van het bestaan van causaal verband tussen het onrechtmatig handelen enerzijds en de schade anderzijds. Zelfs wanneer sprake is van onrechtmatig handelen, kan het ontbreken van causaal verband immers in de weg staan aan (volledige) aansprakelijkheid. Hetzelfde geldt voor een geslaagd beroep op eigen schuld.
Of het nemen van een besluit na ommekomst van de wettelijke beslistermijn onrechtmatig is, is dus afhankelijk van bijkomende omstandigheden. Over die omstandigheden in het licht van de coronacrisis bestaat - logischerwijs - (nog) geen jurisprudentie. Verondersteld kan echter worden dat de situatie rondom het coronavirus met name een rol zal spelen bij de beoordeling van (i) de oorzaak of oorzaken van de termijnoverschrijding en (ii) voor het bestuursorgaan kenbare belangen van de betrokken belanghebbenden.
De jurisprudentie biedt verschillende voorbeelden van oorzaken van te late besluitvorming en de vraag of dat onrechtmatig is. Zo is geoordeeld dat het overschrijden van de beslistermijn als gevolg van het vragen van een Bibob-advies geen onrechtmatige termijnoverschrijding hoeft op te leveren (Hof Den Haag 31 maart 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:641). De zomerperiode en personele wisselingen (Rb. 's-Hertogenbosch 18 september 2009, ECLI:NL:RBSHE:2009:BJ8961) en personele onderbezetting en onvoldoende kennis van en ervaring met een nieuwe wettelijke regeling (Rb. Middelburg 15 december 2004, ECLI:NL:RBMID:2004:AR8239) werden daarentegen niet beschouwd als omstandigheden die de betreffende termijnoverschrijding rechtvaardigen.
Uit deze laatste uitspraken zou kunnen worden opgemaakt dat het niet tijdig nemen van een besluit ten gevolge van personele onderbezetting en wisseling veroorzaakt door de coronacrisis, geen omstandigheden zijn die termijnoverschrijding rechtvaardigen. Daarbij moet wel de kanttekening worden geplaatst dat de situatie rondom het coronavirus - en de invloed daarvan op de maatschappij -uniek is. Daarom kan er niet zonder meer vanuit worden gegaan dat (onverkort) een beroep kan worden gedaan op deze jurisprudentie. Nadere rechtspraak zal moeten uitwijzen of termijnoverschrijding als gevolg van een uitbraak van een virus zoals het coronavirus, kan leiden tot aansprakelijkheid van een overheid.
Bij de beoordeling van voor het bestuursorgaan kenbare belangen van de betrokken belanghebbende(n), kan wellicht worden gedacht aan het volgende. Een belanghebbende kan erin tijden van grote (economische) onzekerheid eens te meer (financieel) belang bij hebben dat hij (tijdig) duidelijkheid verkrijgt over een beslissing op een aanvraag, bijvoorbeeld om zijn (bedrijfs)strategie te bepalen. Dat sprake is van voor het bestuursorgaan kenbare belangen zal wel in dat specifieke geval aannemelijk moeten worden gemaakt.
Onder omstandigheden kan het overschrijden van wettelijke beslistermijnen leiden tot onrechtmatig overheidshandelen. Niet kan worden uitgesloten dat het te laat nemen van een besluit als gevolg van de situatie rondom het coronavirus in een specifiek geval leidt tot aansprakelijkheid. Overheden doen er daarom goed aan om ook in deze tijd van hectiek en mogelijke onderbezetting, toch bedacht te zijn op bestuursrechtelijke termijnen - inclusief de mogelijkheid tot opschorting daarvan - en de mogelijke (financiële) gevolgen van overschrijding daarvan.
Heeft u vragen naar aanleiding van dit artikel? Neem contact op met Hans Turenhout of een van onze andere specialisten van team Overheid. Wij helpen u graag verder.
Auteur: Lizzy Augustinus
Advocaat & Partner