Realisatie van windparken niet mogelijk zonder milieubeoordeling

Uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 30 juni 2021 volgt dat het Europese recht dwingt tot het maken van een milieubeoordeling voor windturbinenormen. De windturbinenormen die zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling mogen daarom niet meer voor windturbineparken worden gebruikt. Het gaat om algemene normen voor geluid, slagschaduw en veiligheid voor de bouw en het gebruik van windturbines. De regering is nu aan zet om deze milieubeoordeling te maken, zo volgt uit het persbericht. In de tussentijd kan de gemeenteraad bij een bestemmingsplan eigen normen voor windturbines vaststellen. Meer weten? Lees dan verder.

Nederlandse windturbinebepalingen

Bij de beoordeling over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bestemmingsplan ‘Windpark Delfzijl Uitbreiding 2020’ heeft de raad van de gemeente Delfzijl (tegenwoordig gemeente Eemsdelta) de bepalingen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling (paragrafen 3.2.3) betrokken. In deze regelingen zijn bepalingen opgenomen voor het in werking hebben van een windturbine of een combinatie van windturbines. Volgens de omwonenden zijn deze bepalingen echter te kwalificeren als een plan of een programma in de zin van artikel 2, onder a, van de SMB-richtlijn (c.q. richtlijn 2001/42/EG betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s). Uit artikel 3, tweede lid, onder van de SMB-richtlijn vloeit het vereiste voort dat voorafgaand aan de vaststelling van de windturbinebepalingen een milieubeoordeling moet worden gemaakt. Ter onderbouwing wijzen zij op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 25 juni 2020, het zogenoemde Nevele-arrest.

Belgisch equivalent van de Nederlandse windturbinebepalingen

In het Nevele-arrest stond de verlening van een stedenbouwkundige vergunning voor de bouw en exploitatie van windturbines in de Belgische gemeente Aalter en Nevele centraal. Aan de vergunning waren voorwaarden verbonden met betrekking tot slagschaduw, veiligheid en geluid van de windturbines (op grond van afdeling 5.20.6 van het besluit van de Vlaamse regering houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne (Vlarem II)). Ook moest worden voldaan aan de zogenoemde omzendbrief op grond waarvan bij de keuze voor de locatie van een windturbine rekening moet worden gehouden met milieunormen voor geluid en bepalingen over lichtschittering en slagschaduw.

De bepalingen opgenomen in afdeling 5.20.6 van Vlarem II en de omzendbrief vertonen materieel grote gelijkenis met de Nederlandse windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling.

Oordeel Nevele-arrest

In het Nevele-arrest hebben de omwonenden vernietiging van de vergunning gevorderd omdat voor de windturbinebepalingen in Vlarem II en de omzendbrief geen milieubeoordeling is verricht. Het Hof heeft in het Nevele-arrest verklaard dat het begrip ‘plannen en programma’s’ als bedoeld in artikel 2, onder a van de SMB-richtlijn ook ziet op een besluit en een omzendbrief die zijn vastgesteld door de regering van v een gefedereerde eenheid van een lidstaat en die elk verschillende bepalingen bevatten over de bouw en de exploitatie van windturbines. Verder volgt uit artikel 3, tweede lid, onder a, van de SMB-richtlijn dat een besluit en een omzendbrief die elk verschillende bepalingen bevatten over de bouw en de exploitatie van windturbines, waaronder maatregelen inzake slagschaduw, veiligheid en geluidsnormen, plannen en programma’s vormen waarvoor een milieubeoordeling moet worden verricht.

En hoe zit het dan met de Battenoorduitspraak?

De gemeenteraad, Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding en de minister hebben in de procedure over het Windpark Delzijl gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2019 (de Battenoorduitspraak) waarin de Afdeling heeft vastgesteld dat de windturbinebepalingen geen plannen of programma’s zijn in de zin van artikel 2, onder a, van de SMB-richtlijn. Volgens de Afdeling moet voordat van zo’n plan of programma kan worden gesproken, worden vastgesteld of de betrokken regelingen een planmatig of programmatisch karakter hebben. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat een plan of programma ten minste enige concretisering van een project in zich moet houden. In de Battenoorduitspraak lieten de windturbinebepalingen naar het oordeel van de Afdeling geen relatie zien met enige concretisering van een windturbineproject. Reden voor de Afdeling om te concluderen dat die bepalingen geen plan of programma vormden als bedoeld in artikel 2, onder a van de SMB-richtlijn.

Jurisprudentielijn in Battenoorduitspraak verlaten?

In de uitspraak van 30 juni jl. oordeelt de Afdeling dat de argumenten van de gemeenteraad, Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding en de minister die betrekking hebben op eerdere arresten van het Hof, de totstandkomingsgeschiedenis van en het guidancedocument over de SMB-richtlijn niet langer de betekenis kunnen hebben die de Afdeling daaraan heeft toegekend in de Battenoorduitspraak. Reden is dat het gaat om aspecten die het Hof in het Nevele-arrest al dan niet expliciet in zijn oordeelsvorming heeft betrokken en waarin het Hof geen aanleiding heeft gevonden voor een benaderingswijze als in de Battenoorduitspraak.

Milieubeoordeling vereist

De Afdeling oordeelt dat de windturbinebepalingen (zoals bedoeld in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling milieubeheer) een plan of programma zijn in de zin van artikel 2, onder a, van de SMB-richtlijn. De windturbinebepalingen vormen het kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de (in bijlage II van de Mer-richtlijn) genoemde windturbineparken. Dit betekent volgens de Afdeling dat voor de betrokken windturbinebepalingen een milieubeoordeling had moeten worden gemaakt. Nu voor de windturbinebepalingen geen milieubeoordeling op grond van de SMB-richtlijn is verricht, zijn deze bepalingen in strijd met het Unierecht. De Afdeling oordeelt dan ook dat de vaststelling van het bestemmingsplan in strijd is met de vereiste zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en niet berust op een deugdelijke motivering (artikel 3:46 van de Awb).

Hoe nu verder?

De Afdeling heeft de gemeenteraad 26 weken de tijd gegeven om het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning te herstellen door eigen normen voor de windturbines vast te stellen. De gemeenteraad is immers niet verplicht om bij een bestemmingsplan aan te sluiten bij de windturbinenormen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. De gemeenteraad kan in een bestemmingsplan eigen normen stellen. Daarbij is het echter wel van belang dat deze normen goed gemotiveerd worden voor het concrete bestemmingsplan. Nadat de gemeenteraad de eigen normen heeft vastgesteld, zal de Afdeling een definitieve uitspraak doen over het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor het windpark.

En verder: milieubeoordeling voor nationale windturbinenormen

Niet alleen de gemeenteraad moet aan de slag, ook wordt er in het persbericht bij de uitspraak op gewezen dat de regering aan de slag moet. Als gevolg van de uitspraak kunnen overheden de windturbinenormen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling immers niet meer gebruiken voor windturbineparken totdat een milieubeoordeling door de regering is gemaakt. Vanaf het moment dat die milieubeoordeling door de regering op de juiste wijze is afgerond, staat het overheden weer vrij om aan te sluiten bij de (gewijzigde) windturbinenormen. Tot dat moment kan de gemeenteraad eigen normen voor windturbines vaststellen in een bestemmingsplan.

Contact

Voor vragen kunt u contact opnemen met Lizzy Augustinus of een van onze andere specialisten van het Team Overheid. Zij staan u graag te woord.