Op 20 januari 2021 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een uitspraak gedaan over de vraag wanneer een vergunning op grond van de (voormalige) Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: natuurvergunning) kan worden ingetrokken of gewijzigd. In die uitspraak beantwoordt de Afdeling de vraag onder welke omstandigheden een natuurvergunning kan of moet worden ingetrokken en welke eisen aan de motivering van een beslissing tot intrekking of wijziging van een natuurvergunning worden gesteld. Ook gaat de Afdeling in deze uitspraak in op de betekenis van de wijziging van de vergunningplicht per 1 januari 2020 voor projecten die gebruik maken van intern salderen. Benieuwd hoe de Afdeling deze vragen heeft beantwoord? Lees dan snel verder.
De eigenaar van een veehouderij is voornemens om een varkenshouderij op te richten. Voor deze wijziging en uitbreiding van de varkenshouderij heeft de eigenaar onder meer omgevingsvergunning voor bouwen en milieu en een natuurvergunning aangevraagd.Op 19 december 2013 is deze natuurvergunning verleend door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college). In deze procedure staat het verzoek van de Stichting Brabantse Milieufederatie en de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten om intrekking van de verleende natuurvergunning centraal. Reden daarvoor is onder andere dat nog geen gebruik is gemaakt van deze natuurvergunning en het alsnog in werking brengen van de varkenshouderij zal volgens hen feitelijk leiden tot een forse toename van depositie op een nabijgelegen Natura 2000-gebied. Het college heeft het verzoek om intrekking van de natuurvergunning afgewezen.
De Afdeling staat in de uitspraak eerst stil bij de uitleg van artikel 5.4, eerste lid, onder c en d en artikel 5.4, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). In het eerste lid van dit artikel zijn de voorwaarden opgenomen waaronder tot intrekking of wijziging van een vergunning kan worden overgegaan. Voor zover in deze uitspraak relevant kan een vergunning op grond van het eerste lid worden ingetrokken als:
Uit het tweede lid van artikel 5.4 Wnb volgt dat een vergunning in elk geval kan worden ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Daaruit volgt dat passende maatregelen moeten worden getroffen om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen, te voorkomen.
Volgens de Afdeling volgt uit artikel 5.4, eerste lid, Wnb dat het college bevoegd is een natuurvergunning in te trekken als één van de daar genoemde omstandigheden zich voordoet. Om gebruik te maken van deze discretionaire bevoegdheid dient het college een belangenafweging te maken. Tot die belangen behoort volgens de Afdeling het belang van de rechtszekerheid voor de vergunninghouder.
De Afdeling leidt uit de tekst van de bepaling (de woorden ‘in elk geval’) af dat het eerste en tweede lid van artikel 5.4 in samenhang moeten worden gelezen. Dat betekent dat als de c- of d- grond van het eerste lid van toepassing is en uit de herbeoordeling van de vergunde activiteit volgt dat deze leidt tot een (dreigende) verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden, ook het tweede lid, van belang is. Dit heeft tot gevolg dat het college niet kan volstaan met een belangenafweging maar ook moet beoordelen of de intrekking (of wijziging) van de vergunning nodig is om verslechteringen of significante verstoringen te voorkomen.
Verder is van belang dat artikel 5.4, tweede lid, Wnb een zelfstandige grond voor intrekking (of wijziging) van de natuurvergunning bevat. De intrekking (of wijziging) van een natuurvergunning kan een passende maatregel zijn als dit kan bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden.
Kortom, er is een grond voor intrekking (of wijziging) aanwezig als sprake is van een (dreigende) verslechtering of verstoring met significante gevolgen voor natuurwaarden in een Natura 2000-gebied en als de activiteit waarvoor de vergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden.
Is de intrekking (of wijziging) van de natuurvergunning de enige passende maatregel? Dan moet het college de natuurvergunning intrekken of wijzigen. Ook als andere passende maatregelen getroffen kunnen worden, kan het college kiezen voor intrekking of wijziging van de natuurvergunning binnen de beoordelingsruimte die het college heeft.
De Afdeling overweegt verder dat het college bij het besluit over de intrekking (of wijziging) van een natuurvergunning inzichtelijk moet maken op welke wijze het college invulling heeft gegeven aan de beoordelingsruimte. Zo dient het college in het geval de intrekking (of wijziging) niet als passende maatregel wordt ingezet terwijl dat wel kan, inzichtelijk te maken dat dit niet de enige passende maatregel is en waarom de intrekking (of wijziging) geen onderdeel hoeft uit te maken van de maatregelen die dan wel worden getroffen. Volgens de Afdeling kan het college dit doen door:
Bij de toepassing van artikel 5.4, tweede lid, Wnb op een natuurvergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op (zwaar) overbelaste natuurwaarden die onder druk staan en dreigen te verslechteren, is volgens de Afdeling onder meer het volgende van belang.
Als het college niet kiest voor intrekking (of wijziging) terwijl dit wel zou kunnen, kan het college niet volstaan met de enkele constatering dat andere passende maatregelen kunnen, zullen of worden getroffen. Het college moet inzichtelijk maken welke maatregelen worden getroffen die leiden tot een daling van de stikstofdepositie binnen afzienbare tijd.
Is er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering gericht op deze daling van stikstofdepositie en waarbij – voor zover nodig – monitoring plaatsvindt en wordt voorzien in bijsturing en aanvulling indien nodig, dan kan het college daar naar verwijzen.
Tot slot overweegt de Afdeling dat als er geen zicht is op de uitvoering van stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare tijd, de intrekking of wijziging van de natuurvergunning uitdrukkelijk in beeld komt.
De Afdeling oordeelt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college bij de beslissing op bezwaar onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke andere passende maatregelen zullen worden ingezet dan de intrekking of wijziging van de natuurvergunning waardoor de afwijzing van het verzoek om intrekking of wijziging van de natuurvergunning onvoldoende is gemotiveerd.
De Afdeling ziet echter aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten omdat er sinds 1 januari 2020 alleen nog een vergunningplicht bestaat voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling zijn significante gevolgen uitgesloten als een wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Kortom, indien er sprake is van intern salderen. Aangezien de natuurvergunning is verleend op grond van intern salderen, is als gevolg van een wijziging van de Wnb geen vergunning meer nodig. Dat betekent dat schade aan natuurwaarden niet meer kan worden voorkomen.
Voor vragen kunt u contact opnemen met Hans Turenhout of een van onze andere specialisten van het Team Overheid. Zij staan u graag te woord.
Auteur: Lizzy Augustinus
Advocaat & Partner