Informatieverzoeken: noviteiten in de Wet open overheid

In het recht betekent gelijk hebben, niet ook altijd gelijk krijgen. Om gelijk te krijgen is het belangrijk om bewijs te kunnen leveren. Dat bewijs is soms echter in handen van een derde. Het recht biedt zekere mogelijkheden om informatie die zich onder derden bevindt, op te eisen. In de Wet open overheid (Woo), die op 1 mei 2022 in werking is getreden, zijn op dit vlak enige belangrijke noviteiten te vinden. Deze zijn zowel van belang voor partijen die informatie willen verzamelen, als voor overheden, die met nieuwe verzoeken onder de Woo geconfronteerd worden.

Woo: uitzonderingen beperkter

Net als onder de Wob kan eenieder onder de Woo een verzoek doen aan bestuursorganen om openbaarmaking van documenten. De gevallen waarin een bestuursorgaan openbaarmaking kan weigeren (in de Woo: “uitzonderingen”), zijn ingeperkt. In het bijzonder kan openbaarmaking niet meer zomaar worden geweigerd vanwege het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden; dit kan alleen nog in uitzonderlijke gevallen en niet in combinatie met een beroep op andere uitzonderingen. Bij informatie ouder dan 5 jaar geldt voorts een verzwaarde motiveringsplicht bij weigering.

Gevolg succesvol Woo-verzoek: plaatsing documenten op internet

Een volgende belangrijke noviteit is dat indien een Woo-verzoek succesvol is, de informatie door het bestuursorgaan voor eenieder op internet geplaatst dient te worden (Artikel 3.3 lid 2 sub i Woo). Deze verplichting is overigens nog niet in werking getreden; deze wordt van toepassing op een bij Koninklijk Besluit te bepalen tijdstip. Desalniettemin dient bij het doen van een Woo-verzoek bedacht te worden dat het verzoek er niet alleen toe leidt dat de aanvrager zelf informatie verkrijgt, maar ook dat de aandacht van een breder publiek (waaronder bijvoorbeeld concurrenten) op de informatie kan worden gericht. Dat is een gevolg dat niet iedere Woo-verzoeker zal wensen. Ook overheden kunnen goede redenen hebben om informatie alléén aan een specifieke verzoeker te verstrekken, en deze niet algemeen openbaar te maken.

Woo: nieuwe mogelijkheden om met het oog op specifieke belangen informatie op te vragen

Dat de informatie actief openbaar gemaakt wordt via het internet, heeft als achtergrond dat de Woo, net als voorheen de Wob, bedoeld om het algemene belang van openbaarheid van overheidsinformatie te dienen. Bij een Woo-verzoek hoeft daarom ook geen belang gesteld te worden: het belang bij openbaarheid is op voorhand gegeven.

Een opvallende noviteit is dan ook dat de Woo het mogelijk maakt om in documenten vastgelegde, op de verzoeker zelf, en op diens overleden echtgenoot, geregistreerd partner, kind of ouder, betrekking hebbende informatie op te vragen (artikel 5.5 Woo). Ook is het mogelijk om niet-openbare informatie wegens klemmende redenen, al dan niet onder geheimhouding, alléén aan de verzoeker verstrekken (artikel 5.6 Woo). Aan deze artikelen ligt niet per se een algemeen openbaarheidsbelang ten grondslag, maar specifieke belangen van de betreffende verzoekers.

Vangnetbepaling?

Artikel 5.5 Woo is van toepassing onverminderd het elders bij wet bepaalde. Volgens de parlementaire geschiedenis bij het artikel wordt hiermede uitgedrukt dat het artikel een vangnetbepaling is, en geen toepassing vindt indien een ander regime de verstrekking regelt. De vraag kan worden gesteld of  deze bedoeling overeenstemt met de tekst van het artikel. Met “onverminderd” wordt immers gemeenlijk uitgedrukt dat de bepaling de werking van andere wettelijke bepalingen onverlet laat, en de verschillende wettelijke regimes dus naast elkaar van toepassing zijn, en niet dat andere wettelijke regimes voorrang hebben.[1] De lezing in de parlementaire geschiedenis stemt overigens overeen met vergelijkbare toepassing van het woord “onverminderd” in artikel 2 Wob.[2]

De voorrang is beperkt tot regimes die de verstrekking van gegevens uitputtend beogen te regelen. In relatie tot regimes die géén uitputtende regeling beogen, behoort de voorrangsregel niet te leiden tot weigering van verstrekking onder artikel 5.5 Woo. Vgl. in dit verband ook artikel 5.5 lid 4 Woo, waaruit blijkt dat informatie die onder 5.2 en 5.3 van de Woo openbaar zou zijn, desondanks (ook) onder artikel 5.5 Woo kan worden verstrekt.

In de Parlementaire geschiedenis wordt betoogd dat de AVG het de meest in het oog springende uitputtende regime is, en dat een verzoeker met betrekking tot de verwerking van de eigen persoonsgegevens, dus nimmer zal toekomen aan een verzoek op grond van artikel 5.5 Woo. In het licht van de voorrang van het Europese recht en de (in beginsel) volledige harmonisatie van het gegevensbeschermingsrecht in de AVG denken we inderdaad dat er naast artikel 15 AVG geen ruimte is voor een afwijkende nationale regeling voor inzage in persoonsgegevens ter bescherming van privacy of bescherming van persoonsgegevens. Dat maakt voor ons nog niet evident dat het inzageregime van de AVG in de weg staat aan een aanvullende nationale, op overheden rustende verplichting om informatie te verstrekken aan burgers om andere redenen. In verband met openbaarheid van overheidsinformatie verwijzen we mede naar artikel 86 AVG. Hier zal ongetwijfeld nog jurisprudentie over komen. In ieder geval geldt dat het soort inzageverzoeken dat artikel 15 AVG mogelijk maakt voor levende natuurlijke personen, nu ook gedaan kan worden door rechtspersonen en in bepaalde gevallen ten aanzien van gegevens van overleden personen.

Voor zover discussie kan ontstaan naar aanleiding van het vangnetkarakter, zou een beroep op artikel 5.5 van de Woo eventueel subsidiair gedaan kunnen worden, in combinatie met een beroep op andere verstrekkingenregimes.

Vergelijking met bestaande wettelijke verstrekkingenregimes

Naast de Woo, zijn op verschillende plekken in andere wetten bepalingen opgenomen op basis waarvan het mogelijk is om informatie te verkrijgen. Denk aan bijvoorbeeld de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) en het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv).

Zo hebben belanghebbenden in een bestuurlijke procedure op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb, voorafgaand aan het horen, het recht om de op de zaak betrekking hebbende stukken in te zien. Als een bestuurlijke boete is opgelegd, moet het bestuursorgaan op grond van artikel 5:49 van de Awb de overtreder in de gelegenheid stellen om de gegevens die hebben geleid tot het opleggen van de bestuurlijke boete in te zien en daarvan afschriften te vervaardigen. Ook in een (hoger)beroepsprocedure hebben partijen, gelet op artikel 8:39 van de Awb, het recht om een afschrift te ontvangen van de op de zaak betrekking hebbende stukken.

Ten aanzien van verwerking van persoonsgegevens biedt artikel 15 van de AVG voor natuurlijke personen de mogelijkheid om bij een verwerkingsverantwoordelijke een verzoek in te dienen en daarmee uitsluitsel te krijgen of al dan niet persoonsgegevens van hem worden verwerkt. Bij inwilliging van een verzoek aan een bestuursorgaan, moet het onder andere meedelen of het (bijzondere) persoonsgegevens van de verzoeker verwerkt en een kopie van die persoonsgegevens verstrekken.

In civiele procedures bestaat op grond van artikel 843a Rv de mogelijkheid om, als een rechtmatig belang bestaat bij inzage, inzage, afschrift of uittreksel te eisen van bepaalde bescheiden aangaande een rechtsbetrekking waarin hij of zijn rechtsvoorgangers partij zijn.

In onderstaande tabel zetten we een aantal van de mogelijkheden onder elkaar:

Afronding

De Woo bevat een aantal noviteiten die tot op heden enigszins onderbelicht zijn gebleven. Er zijn voor overheden minder gronden om openbaarmaking te weigeren, terwijl verstrekking aan één verzoeker als gevolg van een succesvol Woo-verzoek, in beginsel leidt tot openbaarmaking voor eenieder op het internet.

Anderzijds creëert artikel 5.5 Woo een nieuwe mogelijkheid om gegevens op te vragen die zijn vastgelegd over de verzoeker zelf, óók als die verzoeker een rechtspersoon is. Daarnaast kunnen in bepaalde gevallen gegevens worden opgevraagd van overleden personen.

Artikel 5.5 Woo is een interessante toevoeging aan de toolbox van procederende partijen waar zeker mee geëxperimenteerd zal gaan worden, en we zijn benieuwd hoe de jurisprudentie rond dit artikel zich zal ontwikkelen. Voor overheden bieden de artikelen 5.5 en 5.6 Woo mogelijkheden om informatie in specifieke gevallen aan belanghebbenden te verstrekken zonder deze direct op het open internet te plaatsen.

[1] Vgl. ABRvS 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1422, AB 2021, 255, m.nt. H.E. Bröring, Volgens de annotator blijkt dit zelfs “klip en klaar” uit het woord onverminderd. Vgl. ook aanwijzing 3.35 van de aanwijzingen voor regelgeving.

[2] Zie bijvoorbeeld Sdu Commentaar Wet Openbaarheid van Bestuur, aantekening 4 bij artikel 2 Wob, en ABRvS 25 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH7691, JB 2009/127, m. nt. G. Overkleeft-Verburg.