Staatssteun: een versoepelde toepassing van het zuiver lokaal karakter?

Een hotel en conferentiecentrum, geëxploiteerd door een internationaal actieve hotelketen, zonder (overwegend) internationale aspecten? Volgens de Europese Commissie en het Gerecht is het mogelijk! Dit blijkt uit een uitspraak van het Gerecht, waarin een besluit van de Europese Commissie omtrent een ingediende klacht over staatssteunverlening is beoordeeld. Volgens zowel de Commissie, als het Gerecht was in deze zaak geen sprake van staatssteun omdat de steun een zuiver lokaal karakter had. Dit is een zeldzame conclusie in het staatssteunland. Het is dan ook opmerkelijk dat deze conclusie wordt getrokken in relatie tot steun aan een hotel en conferentiecentrum. Hoe de Commissie en het Gerecht deze beslissing hebben onderbouwd, en wat dit betekent voor de toepassing van de staatssteunregels, leest u in dit bericht.

De feiten

In de Duitse gemeente Ingolstadt werd een conferentiecentrum met hotel gebouwd. Het eigendom van het conferentiecentrum lag bij de gemeente en dat van het hotel bij een private partij. Voor de exploitatie van het conferentiecentrum organiseerde de gemeente een aanbesteding. De opdracht is gegund aan Maritim, een internationaal actieve Duitse hotelketen. Ook de exploitatie van het hotel is uiteindelijk bij Maritim ondergebracht.

Branchevereniging IGHOGA, die 14 hoteleigenaren en -exploitanten verenigt, was het niet met de bovenstaande gang van zaken eens. IGHOGA meende dat Maritim bij de exploitatie staatssteun ontving van de gemeente, onder andere in de vorm van een niet-marktconforme huurprijs. Om die reden diende IGHOGA een klacht in bij de Europese Commissie waarin de gemeente Ingolstadt werd beschuldigd van onrechtmatige staatssteunverlening.

Het staatssteunverbod

Het staatssteunrecht is gericht op het beschermen van de mededinging door oneerlijke bevoordeling van bepaalde ondernemingen door overheden te voorkomen. Dit wordt bereikt door middel van het staatssteunverbod uit art. 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Op grond van art. 107 lid 1 VWEU is sprake van staatssteun indien aan de volgende vijf cumulatieve voorwaarden is voldaan:

1. De steun wordt verleend aan een onderneming die een economische activiteit verricht;
2. De steun wordt door staatsmiddelen bekostigd;
3. Met de steun ontvangt de onderneming een economisch voordeel dat niet via de commerciële weg zou zijn verkregen (non-marktconformiteit);
4. De steun is selectief: het geldt voor één of enkele onderneming(en) of een specifieke sector/regio;
5. De steun kan de mededinging vervalsen en kan het handelsverkeer tussen de lidstaten van de Europese Unie ongunstig beïnvloeden (interstatelijk effect).

Indien aan alle bovenstaande voorwaarden is voldaan, is de steun verboden, tenzij deze door de Europese Commissie wordt goedgekeurd of een geslaagd beroep kan worden gedaan op een uitzonderingsgrond. Voor het schenden van het staatssteunverbod is niet relevant in welke vorm de steun plaatsvindt; er kan sprake zijn van een positieve prestatie, zoals een subsidie, maar ook het ontnemen van kosten die een onderneming doorgaans in de normale bedrijfsvoering maakt, kan kwalificeren als staatssteun.

Het oordeel inzake Maritim: geen interstatelijk effect

Naar aanleiding van de klacht van IGHOGA heeft de Europese Commissie de vermeende steunmaatregel aan Maritim onderzocht. In haar staatssteunbesluit is de Commissie tot de conclusie gekomen dat in dit geval géén sprake is van staatssteun omdat geen non-marktconform voordeel is verstrekt en omdat een interstatelijk effect ontbreekt. IGHOGA kon zich niet in deze conclusie vinden, en maakte een procedure aanhangig bij het Gerecht waarin het besluit van de Commissie werd bestreden. Het Gerecht heeft het beroep echter verworpen omdat ook het Gerecht meent dat in dit geval een interstatelijk effect ontbreekt. De vermeende steunverlening heeft een zuiver lokaal karakter. Dit oordeel is gebaseerd op de volgende omstandigheden:

• Het conferentiecentrum is klein qua oppervlakte, capaciteit en beschikbare zalen;
• Het verzorgingsgebied van het conferentiecentrum is zeer lokaal;
• Ingolstadt (de plaats waar het centrum zich bevindt) is niet groot en de evenementen die voor het conferentiecentrum zijn beoogd zijn erg lokaal. De kernactiviteiten van het centrum zijn evenementen en conferenties voor 50 tot 300 personen, grotendeels georganiseerd door scholen, lokale organisaties, de gemeente en andere regionale partijen;
• De activiteiten van het conferentiecentrum op nationaal niveau vertegenwoordigen slechts 0.41% van het totale aantal internationale deelnemers aan in Duitsland georganiseerde conferenties of evenementen;
• De inschrijvers op de aanbesteding betreffende de exploitatie van het conferentiecentrum waren in Duitsland gevestigd en voor het merendeel afkomstig uit Ingolstadt of de regio Ingolstadt.

Doorgaans wordt slechts in incidentele gevallen geoordeeld dat een steunmaatregel een zuiver lokaal karakter heeft. Deze gevallen betreffen vaak kleinschalige begunstigden met een beperkt geografisch gebied, bijvoorbeeld amateur-sportverenigingen die niet in een grensregio gelegen zijn en steun ontvangen voor de bouw van een nieuw clubgebouw.[1] Over het algemeen is aan dergelijke gevallen geen enkele internationale component gekoppeld.

Het staatssteunbesluit van de Europese Commissie inzake Maritim komt niet als verrassing. De Commissie heeft in diverse uitingen al laten weten dat zij beleidsmatig wat soepeler aankijkt tegen het oordelen of al dan niet sprake is van staatssteun in gevallen met beperkte internationale componenten. Een voorbeeld van deze uitingen is te vinden in de Mededeling van de Commissie betreffende het begrip ‘’staatssteun’’ in de zin van art. 107 lid 1 VWEU (paragrafen 196-198). Tot op heden is deze koers van de Commissie echter niet gevolgd door het Gerecht en het Hof van Justitie. Deze gerechtelijke instanties hanteren doorgaans een ruime toepassing van het criterium van interstatelijk effect. Belangwekkend is daarom dat in het geval van Maritim, het oordeel van de Europese Commissie inzake het zuiver lokale karakter door het Gerecht wordt gevolgd/overgenomen. In deze zaak zijn immers internationale componenten aanwezig. Zo betreft het een conferentiecentrum met hotel. Over het algemeen trekken dergelijke faciliteiten in zekere mate internationale gasten en/of evenementen. Daarnaast is de begunstigde van de vermeende steun (Maritim) een internationaal actieve hotelketen. Volgens de Commissie en het Gerecht zijn deze grensoverschrijdende aspecten echter dusdanig klein, dat het conferentiecentrum als verwaarloosbare speler op de markt voor internationale conferenties gezien kan worden, waardoor steun aan dit conferentiecentrum geen interstatelijk effect heeft.

Lessen voor de toekomst

Voor de beantwoording van de vraag of al dan niet staatssteun wordt verleend met bepaalde handelingen van overheidslichamen, blijft maatwerk vereist. Elke vermeende steunverlening dient aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval beoordeeld te worden. De uitspraak inzake Maritim verbreedt mogelijk de grenzen van deze beoordeling. De lijn van de Europese Commissie en de sanctionering door het Gerecht geven immers aan dat er vanuit het staatssteunperspectief meer ruimte is voor lokale steun, zelfs als er enig interstatelijk effect aan de orde blijkt te zijn. Een zekere mate van voorzichtigheid blijft echter geboden bij het oordelen dat sprake is van een zuiver lokaal karakter, in ieder geval totdat duidelijkere signalen worden gegeven in de rechtspraak van het Gerecht en het Hof die erop duiden dat afstand genomen wordt van de jarenlange ruime toepassing van het criterium van interstatelijk effect.

Wilt u meer weten over staatssteun? Of heeft u hulp nodig bij het beoordelen van bepaalde maatregelen in het licht van de staatssteunregels? Neem contact op met onze specialisten Pieter van den Oord en Monika Beck.

[1] Zie voor zuiver lokaal karakter bij sport- en vrijetijdsbesteding de Commissiebesluiten van 29 april 2015 SA.37963 en SA.38208.