“Bouwvrijstelling stikstof van tafel, maar geen algehele bouwstop” zo kopte het persbericht van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) op 2 november 2022 over de tussenuitspraak in de procedure over het project Porthos. Volgens de Afdeling voldoet de bouwvrijstelling stikstof niet aan het Europese natuurbeschermingsrecht. Dit betekent dat de bouwvrijstelling niet meer gebruikt mag worden voor bouwprojecten. Dit heeft tot gevolg dat per bouwproject opnieuw onderzocht dient te worden wat de gevolgen zijn van stikstofdepositie voor Natura 2000-gebieden. Meer weten over de bouwvrijstelling, het oordeel van de Afdeling en de gevolgen van deze uitspraak voor de bouwsector? Lees dan verder.
(Het persbericht van de Raad van State leest u hier)
In 2019 heeft het kabinet een aantal maatregelen aangekondigd voor een structurele aanpak van de stikstofproblematiek. Als onderdeel van deze structurele aanpak is de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) op 1 juli 2021 in werking getreden (over de Wsn schreef ik eerder een blog). Eén van de kernonderdelen van de Wsn was de invoering van de partiële vrijstelling, ook wel de bouwvrijstelling genoemd. De bouwvrijstelling hield kortgezegd in dat de stikstofdepositie die vrijkomt tijdens de bouwfase is vrijgesteld van de vergunningplicht. Tegelijkertijd met de invoering van de partiële bouwvrijstelling zijn maatregelen getroffen om de stikstofuitstoot nog verder te verminderen en de natuur te verbeteren. Volgens de wetgever is dit pakket aan maatregelen heel robuust en effectief en zal het met zekerheid leiden tot een structurele en landelijke verbetering van stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Hierdoor zal volgens de wetgever het gebruik van de bouwvrijstelling niet aan het verwezenlijken van de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden in de weg staan.
Het Porthos project ziet op het transporteren en opslaan van CO2 van de industrie in de Rotterdamse haven in lege gasvelden onder de Noordzee. Voor de uitvoering van dit project moet een compressorstation worden gebouwd en moet het gasproductieplatform P18-A in de Noordzee worden omgezet in een platform voor opslag van CO2. Voor de uitvoering van dit project is een inpassingsplan vastgesteld en zijn verschillende vergunningen verleend. Voor de uitvoering van dit project is gebruik gemaakt van de bouwvrijstelling. Door de hiervoor genoemde tussenuitspraak van de Afdeling is dat nu niet meer mogelijk. Er zal (opnieuw) moeten worden onderzocht of het Porthos project zowel in de bouwfase als in de gebruiksfase significante effecten zal hebben voor Natura 2000-gebieden (de zogenoemde voortoets). Blijkt uit deze voortoets dat de significante effecten niet zijn uitgesloten, dan zal een passende beoordeling moeten worden gemaakt waarbij wordt onderzocht of de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied door het uitvoeren van het project in gevaar komen.
Volgens de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (MOB) leidt het plan in de bouwfase tot stikstofdepositie in een aantal beschermde Natura 2000-gebieden. Volgens de MOB hadden de ministers een passende beoordeling moeten maken. Dat is echter niet gebeurd. De ministers stelden daarentegen dat een passende beoordeling niet nodig is omdat gebruik is gemaakt van de bouwvrijstelling. De MOB meent echter dat deze bouwvrijstelling in strijd is met de Europese Habitatrichtlijn.
De Afdeling oordeelt dat uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU volgt dat voorafgaand aan het uitvoeren van een project een voortoets moet worden gemaakt waarbij moet worden beoordeeld of het project significant gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Kunnen de significante gevolgen niet worden uitgesloten dan moet een passende beoordeling worden gemaakt.
Ook volgt uit de rechtspraak van het Hof dat er voorwaarden gelden voor het meenemen van maatregelen in een voortoets of een passende beoordeling. Die maatregelen moeten daadwerkelijk zijn uitgevoerd en de te verwachte voordelen moeten vaststaan op het moment van onderzoek. Dat was echter niet het geval bij de maatregelen waar de wetgever de partiële bouwvrijstelling mee heeft onderbouwd.
Op bouwprojecten waarvan de stikstofuitstoot heel beperkt is, zal het vervallen van de bouwvrijstelling nauwelijks invloed hebben. Voor grotere bouwprojecten zullen er wel aanzienlijke gevolgen zijn. Voor deze bouwprojecten moet worden teruggevallen op de situatie zoals die gold zonder toepassing van de bouwvrijstelling. Dat wil zeggen dat per bouwproject (alsnog) een voortoets en zo nodig een passende beoordeling moet worden gemaakt.
Volgens de Afdeling leidt dit niet tot een algehele bouwstop maar leidt dit wel tot een verzwaring van de onderzoeklasten omdat onderzocht moet worden of het bouwproject niet alleen in de gebruiksfase maar ook in de bouwfase significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Voor het Porthos project betekent de tussenuitspraak dat geen gebruik kan worden gemaakt van de algemene bouwvrijstelling. De initiatiefnemers van het project hebben een nieuw rapport laten opstellen waarin een ecologische beoordeling is gemaakt van de stikstofeffecten van het project. Daaruit volgt volgens de initiatiefnemers dat het project zowel in de bouwfase als in de gebruiksfase geen significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden.
Voor vragen kunt u contact opnemen met Hans Turenhout of een van onze andere specialisten van het Team Overheid. Zij staan u graag te woord.
Auteur: Lizzy Augustinus
Advocaat & Partner