De uitspraak
De zaak (klik hier voor de uitspraak) ging over het bestemmingsplan voor de Amsterdamse wijk Oud West. Om deze wijk beter bestand te maken tegen de negatieve gevolgen van klimaatverandering, had de gemeenteraad in het plan een vergunningplicht opgenomen voor de verstening van tuinen. Zowel het bouwen van gebouwen als het aanbrengen van verhardingen werd vergunningplichtig. Daarmee werd beoogd vergroening van de wijk te bevorderen om deze zo minder kwetsbaar te maken voor de gevolgen van extreme neerslag, droogte en hoge temperaturen.
Het oprichten van bouwwerken in het achtererfgebied was vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet vergunningvrij gelet op artikel 2.1, derde lid van de Wabo in samenhang met artikel 2, onder 3 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). De raad verklaarde deze regel echter niet van toepassing op de locaties waarop de bestemming “Tuin” zou komen te rusten.
Omdat het Bor afkomstig is van de landelijke regelgever, mag daar op lokaal niveau volgens vaste rechtspraak van de Afdeling niet zomaar van worden afgeweken. Alleen wanneer het gelet op locatie-specifieke omstandigheden noodzakelijk is voor een goede ruimtelijke ordening, kan een planregeling worden opgenomen die vergunningvrij bouwen “aan banden legt” - in de woorden van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2018:571).
Om te motiveren dat deze locatie-specifieke omstandigheden inderdaad aanwezig waren, had de raad het plangebied verdeeld in 151 bouwblokken. Deze bouwblokken werden beoordeeld aan de hand van 7 factoren (afstand tot koelte, stedelijk hitte eiland-effect, gevoelstemperatuur, regenwateraccumulatie, aanwezigheid van een polderriool, cultuurhistorische waarden en percentage groen/grijs op openbaar terrein). Als op zijn minst twee van deze factoren aanwezig waren ter plaatse van het bouwblok, was het bebouwen van de tuin vergunningplichtig. Bij alle bouwblokken werd hieraan voldaan.
Volgens de Afdeling waren deze beoordelingscriteria niet voldoende locatie-specifiek. Zo oordeelde zij dat hitte-accumulatie een algemeen probleem is voor stedelijk gebied in Nederland. Ook was een volgens de Afdeling een laag percentage openbaar groen, te weten lager dan 30%, niet ongebruikelijk voor stedelijk gebied in Nederland. Verder verschilden de factoren ‘stedelijk hitte-eilandeffect’ en ‘kans op hittestress’ zich te weinig van elkaar. Tot slot overwoog de Afdeling dat op niet alle door de raad aangewezen plaatsen daadwerkelijk sprake was van cultuurhistorische waarden.
Kortom, het lukt de raad niet om overtuigend te motiveren waarom vergunningvrij bouwen in het achtererf voor een gehele stadswijk, in het licht van de landelijke regelgeving in het Bor, kon worden uitgesloten.
Klimaatadaptatie onder het nieuwe stelsel
Het bestemmingsplan Oud West illustreert de steeds grotere behoefte van gemeenten om op lokaal niveau regels te stellen met het oog op klimaatadaptatie en inwoners te beschermen tegen toenemende hitte en neerslag.
De Omgevingswet komt gemeenteraden hierin tegemoet. De Omgevingswet gaat uit van een flexibel ruimtelijk stelsel waarin gemeenten als eerst aan zet zijn bij het stellen van regels, zie artikel 2.3, eerste lid van de Omgevingswet. Het “tegengaan van klimaatverandering” is een van de kerndoelen van deze regels, gelet op artikel 2.1, derde lid onder i van de Omgevingswet. Het nieuwe stelsel geeft gemeenten dus een specifieke rechtsbasis voor maatregelen die (de gevolgen van) klimaatverandering willen beperken. Onder het oude stelsel was er geen specifieke rechtsbasis voor klimaatoptreden en moest steeds worden teruggevallen op de eis van een goede ruimtelijke ordening, vergelijk artikel 3.1 van de Wro.
In het kader van deze flexibiliteit en decentralisatie, zijn de rijksregels over vergunningvrij bouwen in het achtererf (de tuin) sinds 1 januari 2024 via de zogenoemde Bruidsschat overgeheveld naar de gemeente. De regels over het bebouwen van het achtererfgebied staan in het tijdelijk Omgevingsplan. Daarom zijn deze regels nu nog in alle gemeenten hetzelfde. Maar, op het moment dat steeds meer gemeenten dit tijdelijk Omgevingsplan omzetten naar een definitief Omgevingsplan, zal per gemeente ander beleid kunnen worden gevoerd over bouwen in het achtererfgebied. De gemeenteraad mag dit vergunningplichtig maken. Onze inschatting is dan ook dat de planregeling die gemeenteraad van Amsterdam voorstond, in een Omgevingsplan wel goed mogelijk zou zijn.
Gebodsbepalingen
Denkbaar is dat een gemeenteraad nog verder zou gaan dan de vergunningplicht door een zogeheten ‘gebodsbepaling’ op te nemen. Dat is een reguleringsmogelijkheid van de raad die met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is geïntroduceerd.
Een gemeenteraad zou kunnen overwegen om bijvoorbeeld voor te schrijven dat de tuinen in een woonwijk voor ten minste 50% moet worden vergroend (door verhardingen te verwijderen). Ook is het bijvoorbeeld denkbaar dat een gemeenteraad woningeigenaren verplicht om te zorgen voor voldoende schaduw in en om de woning. Tot slot is voorstelbaar dat de raad woningeigenaren gebiedt om daken te witten, om zonlicht te weerkaatsten, of van sedum dakbedekking te voorzien (groene daken). Het Omgevingsplan kan dus op creatieve manieren worden ingezet om hittestress en hitte-eilanden te voorkomen.
Een gebodsbepaling was onder het oude stelsel niet mogelijk. Onder het nieuwe stelsel verandert dat, hoewel het inzetten daarvan zeker niet zonder risico is. De gemeente zal steeds moeten borgen dat het gebod voor alle belanghebbenden evenredig is aan het te dienen doel, bijvoorbeeld door een (ruime) overgangstermijn te bieden of een compensatiemaatregel te treffen. Anders kan in beroep een streep worden getrokken door de gebodsbepaling.
Heeft u vragen over dit artikel of vergunningvrij bouwen? Neem dan contact op met Cato Blankenstein of Groucho Marcus. Zij staan u graag te woord.
