Ruimtelijke ontwikkelingen in het Natuurnetwerk Nederland (NNN)

Een recente uitspraak (ECLI:NL:RVS:2022:2221) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 3 augustus 2022 maakt nog maar eens duidelijk dat het niet eenvoudig is om ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken in het zogenoemde Natuurnetwerk Nederland.

De Afdeling vernietigt in deze uitspraak een bestemmingsplan van de gemeente Oisterwijk voor een landgoed met drie woonkavels in het Natuurnetwerk. De herbegrenzing van het Natuurnetwerk in de provinciale verordening, waarmee de woonkavels buiten het Natuurnetwerk werden geplaatst, wordt bovendien door de Afdeling onverbindend verklaard.

Het Natuurnetwerk Nederland

Het Natuurnetwerk Nederland, of NNN, is een netwerk van gebieden in Nederland bestemd voor bestaande en nieuwe natuur. Het netwerk verbindt natuurgebieden aan elkaar en helpt daarmee voorkomen dat planten en dieren in geïsoleerde gebieden uitsterven en natuurgebieden hun waarde verliezen. Het NNN werd vroeger de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) genoemd. De verbindingen tussen de natuurgebieden worden ook wel Ecologische Verbindingszones (EVZ) genoemd.

Bescherming op provinciaal niveau

De landelijke regels voor het NNN zijn opgenomen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro). Het Barro geeft aan de provincies de opdracht om bij provinciale verordening de gebieden aan te wijzen die het NNN vormen. In de provinciale verordening moeten daarbij ook de wezenlijke kenmerken en waarden van de gebieden worden aangewezen.

Ook moet de provinciale verordening een beschermingsregime voor het NNN bevatten.

Afwijken van dit beschermingsregime is slechts mogelijk indien er:

1. sprake is van een groot openbaar belang;
2. er geen reële alternatieven zijn, en
3. de negatieve effecten op de wezenlijke kenmerken en waarden, oppervlakte en samenhang worden beperkt en de overblijvende effecten gelijkwaardig worden gecompenseerd.

Groot openbaar belang

Volgens de nota van toelichting bij het Barro moet bij grote openbare belangen worden gedacht aan:

• veiligheid
• de drinkwatervoorziening
• inrichtingen voor de opwekking van elektriciteit met behulp van windenergie of de plaatsing van installaties voor de opsporing
• winning
• opslag of het transport van olie en gas.

Daarbij moet telkens worden beoordeeld in hoeverre het belang daadwerkelijk zwaarwegend is. Kortetermijnbelangen kwalificeren niet als zwaarwegend, aldus de toelichting.

Over het criterium ‘groot openbaar belang’ is ook rechtspraak verschenen:

• Zo was met de aanleg van een randweg in het NNN in de Friese gemeente Wymbritseradiel wel een groot openbaar belang gediend, gelet op verkeers(veiligheids)problemen in het centrum (ABRvS 19 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BC0506). 
• Ook bij de aanleg van een nieuwe autosnelweg nabij Rotterdam was een groot openbaar belang gediend (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454).
• Bij een horecagelegenheid in het NNN, waarmee werd beoogd financiële middelen te generen ten behoeve van het beheer en onderhoud van het natuurgebied, was geen groot openbaar belang gediend (ABRvS 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3319).

Voorwaarden voor herbegrenzing

Het Barro biedt ook de mogelijkheid voor provincies om de begrenzing van het NNN in hun verordening te wijzingen om bepaalde ontwikkelingen mogelijk te maken, maar het mag dan alleen gaan om kleinschalige ontwikkelingen, en alleen onder de voorwaarden dat:

• de aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden en de samenhang van het natuurnetwerk Nederland beperkt is,
• de ontwikkeling per saldo gepaard gaat met een versterking van de wezenlijke kenmerken en waarden van het natuurnetwerk Nederland, of een vergroting van de oppervlakte van het natuurnetwerk Nederland, en
• de oppervlakte van het natuurnetwerk Nederland ten minste gelijk blijft.

De uitspraak van 3 augustus 2022

De gemeenteraad van Oisterwijk had een bestemmingsplan vastgesteld voor een landgoed met drie woonhuizen in het Natuurnetwerk Brabant, dat onderdeel is van het NNN. De gemeente zag vermoedelijk zelf al in dat van de afwijkingsmogelijkheid geen gebruik kon worden gemaakt. Bij drie landgoedwoningen zal immers  niet snel een groot openbaar belang gediend zijn. Daarom werd de provincie verzocht om de begrenzing van het NNN aan te passen, zodat de gronden waar de woningen moesten komen, niet langer deel uitmaakte van het Natuurnetwerk.

De provincie paste de verordening op verzoek van de gemeente aan. Volgens de provincie konden de gronden ter plaatse van de nieuwe woningen aan het Natuurnetwerk worden onttrokken, omdat elders in het plangebied in natuurcompensatie zou worden voorzien. Deze gronden maakten weliswaar al deel uit van het Natuurnetwerk Brabant, maar er was ter plaatse nog geen natuur gerealiseerd. De gronden bestonden uit grasland en akkers. Volgens de provincie zouden de gronden in het Natuurnetwerk Brabant pas deel uit gaan maken van het landelijke NNN, zodra er daadwerkelijk natuur aanwezig is.

De Afdeling oordeelt echter dat de herbegrenzing van het Natuurnetwerk Brabant in de verordening in strijd is met het Barro. Is een gebied in een provinciale verordening aangewezen als Natuurnetwerk (in dit geval Natuurnetwerk Brabant), dan maakt het automatisch ook deel uit van het landelijke NNN. Het doet niet ter zake of de gronden daadwerkelijk uit natuurgebied bestaan of dat er nog natuur moet worden gerealiseerd.

Dat betekent dat de verordening in strijd is met de regel in het Barro dat bij herbegrenzing de oppervlakte van het NNN ten minste gelijk blijft. Er werden immers 1,05 ha grond aan het NNN onttrokken, zonder dat elders gronden van dezelfde omvang werden toegevoegd.  De Afdeling verklaart de verordening waarin de herbegrenzing was opgenomen, wegens strijd met het Barro onverbindend, en vernietigt vervolgens het bestemmingsplan van de gemeente. Dat betekent dat het landgoed met de drie woonhuizen er voorlopig niet kan komen.

Contact

Voor vragen kunt u contact opnemen met Cato Blankenstein of een van onze andere specialisten van het Team Overheid. Zij staan u graag te woord.